海关总署解读对加工贸易货物监管新规定等

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　　海关总署解读对加工贸易货物监管新规定
　　
　　《海关总署关于修改〈中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法〉的决定》（以下简称《决定》）已于2008年1月14日以中华人民共和国海关总署令第168号对外公布，并于今年3月1日起施行。为确保《决定》的顺利实施，海关总署有关人士不久前对《决定》进行了解读。
　　
　　问：《决定》出台的背景是什么？
　　答:《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》（海关总署令第113号，以下简称原《办法》）自2004年4月1日正式实施以来，对于统一规范保税加工业务管理、促进加工贸易健康有序发展起到了非常重要的作用。但是随着加工贸易的迅猛发展，原《办法》在某些方面已经不能适应新形势的要求，因此在充分考量现行外发加工监管现状和问题的情况下，结合保税加工监管作业流程再造改革的进度，本着“有效监管、高效运作”的原则，海关总署对原《办法》进行了修改并于2008年1月14日以海关总署令第168号发布了《决定》。《决定》的出台是以海关管理的转型升级适应并促进加工贸易转型升级的具体举措，受到了基层海关和加工贸易企业的广泛好评和普遍欢迎。
　　
　　问：《决定》出台的意义是什么？
　　答:一是从宏观运行层面看，《决定》的出台有利于充分发挥外发加工在国家相关产业的梯度转移以及西部大开发、中部崛起等战略实施中的优势和重要作用，进一步加快外贸增长方式的转变，促进加工贸易转型升级。二是从微观操作层面看，《决定》的出台既有利于海关监管，有利于企业运营，也符合简化行政许可审批事项的行政管理改革理念。
　　
　　问：《决定》出台对加工贸易企业的影响是什么？
　　答:《决定》对外发加工业务管理作出了更明确的规定，更加贴近海关监管和企业经营实际，有利于统一和规范海关执法标准;在简化外发加工行政许可的同时，也更加方便企业操作，集中体现在三个方面:一是对外发加工进行了重新定义，更明确、更规范;二是取消了主要工序不得外发加工的限制性规定，更合理，更具操作性；三是外发加工货物经海关批准可以不运回本企业，更简便、更切实。总体而言，对加工贸易企业更为有利。
　　
　　问：《决定》与原《办法》的最大区别是什么？
　　答:《决定》与原《办法》的最大区别在于进一步明确和规范了保税加工货物外发加工管理制度，包括:重新定义外发加工、实行对经营企业的单边管理、取消主要工序不得外发的限制性条件、明确外发加工保税货物经海关批准可以不运回等。
　　
　　问：《决定》为何要对外发加工业务管理进行重新明确？
　　答:主要是由于原有的外发加工管理模式既不利于海关监管和执法，也比较容易使企业运营处于被动。由于外发加工属行政许可审批项目，在原有的管理模式下，企业若要开展外发加工，必须先向海关提出申请，由海关审批。而海关审批同意与否的主要标准之一就是外发加工的环节是否为主要工序。实践证明，这一做法一方面会导致海关执法不明确，由于加工贸易行业面广、产品复杂，难以界定什么是加工的“主要工序”，轻则影响执法效率，重则造成自由裁量权过大影响公正执法;另一方面，不仅影响了企业的办事效率，而且由于主要工序的难以界定，难免造成企业的困扰。实际上，由于企业加工能力和特点的差异以及市场细分的趋势，在不同企业间进行工序上的转移，既是加工产业发展的客观要求，也符合延长产业链、提高保税加工增值水平的国家产业政策原则。基于以上原因，《决定》重新明确了外发加工管理的相关规定，特别是取消了“主要工序不得外发”的限制性规定。
　　
　　问：《决定》修改了原《办法》的哪些内容？
　　答:《决定》涉及对原《办法》五条七款内容的修改，具体如下：
　　一是修改了原《办法》中关于外发加工的定义。原《办法》第三条第十一项规定“外发加工，是指加工贸易企业因受自身生产工序限制，经海关批准并办理有关手续，委托承揽企业对加工贸易货物的某道工序进行加工，在规定期限内将加工后的产品运回本企业并最终复出口的行为。”新《办法》修改为:“外发加工，是指经营企业因受自身生产特点和条件限制，经海关批准并办理有关手续，委托承揽企业对加工贸易货物进行加工，在规定期限内将加工后的产品运回本企业并最终复出口的行为。”对外发加工定义的修改主要是考虑到除了生产工序限制外，现实中更多是因企业生产能力不能满足国际市场旺季需求，或者因订单数量多和单票订单无法拆分而需要外发加工，对此海关如果不予批准外发加工，企业为维持市场和追逐利润，往往采取擅自外发加工方式。为此，新《办法》除生产工序限制外，对于企业出现紧急履约等情况的，经海关批准企业也可外发加工。
　　二是调整了外发加工的适用条件和管理方式。由于加工贸易行业繁多，产品加工工序复杂多样，尤其在现代联合生产的情况下，对于生产链条比较长的行业，工序的主次只是相对而言的，同时，在对“主要工序”标准的认定上，企业与海关存在较大差异，海关又没有明确可执行的标准，导致现场海关难以统一规范执行。基于上述情况，《决定》取消了原《办法》第二十五条对“主要工序”的限制，以适应企业正常经营发展的需要，同时，在第二十三条增加了“按照外发加工的相关管理规定办理”的表述，确保海关仍能有效监管。
　　三是明确了外发加工货物经海关批准可以不运回的原则。对于外发加工环节产生的大量毫无价值的边角料或有毒有害的边角料及副产品，如果企业仍需将这些货物运回，不但增加企业生产成本和社会环境成本，也增加了海关监管的难度，因此，为尊重企业生产实际，《决定》将原先“应当运回”的表述修改为:“外发加工的成品、剩余料件以及生产过程中产生的边角料、残次品、副产品等加工贸易货物，经经营企业所在地主管海关批准，可以不运回本企业。”
　　四是为与相关法规、规章相衔接，完善了核查、行政处罚等相关条款。其一，为与《保税货物核查管理办法》相衔接，删除了原《办法》第三条第一款（十二）项有关核查的定义。其二，为与《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》相衔接，修改了原《办法》第四十二条的表述。
　　
　　问：为确保《决定》的落实做了哪些配套工作？
　　答:为配合《决定》的实施，海关总署将同步制发执行通知和对外公告，明确外发加工业务管理的流程、收发货管理、税收保全以及经营企业的责任义务等内容，同时通过建立信息化管理系统加强对外发加工的监管。目前，海关总署已完成H2000外发加工管理子系统的开发和测试工作，并在广东省内部分海关进行试点。H2000外发加工管理子系统推广使用后，外发加工业务统一使用该系统进行管理。H2000外发加工管理子系统的使用，将在简化手续的基础上，重点突出对外发加工货物从申请到收发货的全过程管理，并提供对外发加工货物延伸核查的手段。
　　编辑:卢小平
　　
　　海关总署有关人士解读复议和解
　　
　　2007年8月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称“《行政复议法实施条例》”）规定，申请人、被申请人在行政复议过程中可以自愿达成和解，行政复议机关经审查准许后，对行政复议案件不再继续审理。这是《行政复议法实施条例》创设的一项新的行政复议制度，也是行政复议争议解决机制的一项重大改革。
　　2007年11月1日起施行的《中华人民共和国海关行政复议办法》（以下简称“《海关行政复议办法》”）结合海关实际对海关行政复议和解作了更加具体、详细的规定。根据上述行政法规和海关规章的规定，“海关行政复议和解”是指公民、法人或者其他组织对海关行使法律、行政法规或者海关规章规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，在海关行政复议机关作出行政复议决定之前，申请人和被申请人双方在自愿、合法基础上达成和解协议，海关行政复议机关经审查准许后，对行政复议案件不再继续审理。

　　问：复议和解与传统复议程序有何区别？
　　答:行政复议和解与传统的行政复议程序有明显的区别。
　　传统的行政复议程序是:行政复议机关受理行政复议申请――进行复议审理――作出行政复议决定（维持、撤销、变更被申请复议的具体行政行为或者确认其违法、责令被申请人履行法定职责）。
　　行政复议和解程序是:行政复议机关受理行政复议申请――申请人和被申请人双方在自愿、合法基础上进行和解协商――经协商一致达成和解并签订和解协议――将和解协议提交行政复议机关审查批准――行政复议机关准许和解并终止行政复议案件的审理。
　　也就是说，申请人向海关行政复议机关申请行政复议并被受理后，不是只能等待行政复议机关进行审查并接受最后的复议决定结果，申请人可以主动向被申请人提出和解，也可以应海关的要求进行和解协商，并在和解协商中更加充分地表达自己的要求和理由，争取一个争议双方都能够接受的处理结果。
　　通过行政复议和解，可以促进行政相对人与海关的相互理解和信任，缓和矛盾，最大限度地减少行政争议的负面效应，彻底化解矛盾，定纷止争。同时，申请人和被申请人可以直接根据和解协议确定的内容和履行期限履行各自的义务，无需再经过行政复议机关作出行政复议决定、被申请人重新作出具体行政行为、重新履行执法程序（如调查、告知、听证等）等一系列烦琐的过程，既有利于行政相对人的合法权益可以及时得到保护，也可以有效节约行政成本、提高执法效率。
　　
　　问：复议和解中应当注意哪些问题？
　　答:适用范围
　　并不是所有的对海关具体行政行为不服提起的行政复议都可以用和解的方式予以解决，可以和解的范围仅限于海关行使法律、行政法规或者海关规章规定的自由裁量权作出的具体行政行为。
　　依据海关是否具有自由裁量权，海关具体行政行为可以分为羁束性具体行政行为和裁量性具体行政行为。羁束性具体行政行为，因为法律有明确规定，需要恪守行政法定原则，合法与违法的界限分明，合法性问题不存在和解的空间。而裁量性海关具体行政行为，是指法律、行政法规或者海关规章赋予了海关在合法范围内一定的酌情处置权，可以根据不同的情况做出相应的调整或者变更，以更多体现合理行政的原则。对于这一类行为，海关在裁量过程中拥有酌处权，在行政复议阶段也可以在裁量范围内重新综合考量和审视，并予以调整和变更，从而与申请人达成和解。比如，《海关行政处罚实施条例》规定了走私行为的构成要件，并规定走私货物应当予以没收，这都属于羁束性具体行政行为，不能进行和解；而《海关行政处罚实施条例》针对一些违反海关监管规定的行为，规定的诸如“处货物价值5%以上30%以下罚款”的处罚幅度，则属于裁量性具体行政行为，如果存在处罚幅度与过错情节不相当，罚款幅度的自由裁量不合理、不适当等情况的，可以进行复议和解。再如，海关适用合理方法估价时对于多种合理估价方法的选择适用、涉及自由裁量的海关行政许可等，如果是属于自由裁量行为，而不涉及法律、行政法规和海关规章的羁束性、禁止性和强制性规定的，就都可以适用行政复议和解。
　　原则
　　复议和解应当遵循平等、自愿、合法的原则。在行政复议和解中，作为申请人的公民、法人或者其他组织和作为被申请人的海关的法律地位是平等的，和解是建立在双方的真实意思表示基础上，任何一方都不能采取强迫、威胁或者欺骗对方的方式来达到和解的目的。同时，申请人和被申请人之间达成的和解协议内容不得违反法律、行政法规或者海关规章的强制性规定，不得违背法律精神和原则:和解协议内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。只有符合上述要求的和解协议才能获得海关行政复议机关的准许，也才能具有法律效力。
　　和解应当签订书面和解协议
　　申请人和被申请人双方在自愿、合法基础上进行和解协商并就和解的具体内容达成一致意见的，应当将有关内容形成书面的和解协议书，并由双方签字或者盖章确认，作为双方依法达成的和解协议的书面凭证。和解协议书中一般应当载明以下内容：
　　（一）申请人基本情况，包括姓名、性别、年龄、证件名称和号码、职业、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务）；
　　（二）被申请人名称、地址、法定代表人姓名；
　　（三）申请人申请行政复议的请求、事实和理由；
　　（四）被申请人与申请人达成和解协议的主要理由；
　　（五）被申请人与申请人达成和解的结果；
　　（六）履行和解协议的具体方式和期限；
　　（七）协议签署日期。
　　和解协议应当在行政复议决定作出前达成
　　行政复议案件的审理期限是60日，特殊情况下可以延长30日。申请人和被申请人进行复议和解也应当在上述行政复议审理期限内达成和解协议，并向行政复议机关提交。如果海关行政复议机关已经就有关案件作出行政复议决定，则不再有和解的余地。
　　问：和解协议如何履行？
　　答:和解协议作为申请人和被申请人之间依法达成的协议，在经复议机关准许并终止行政复议之后，即在当事人双方之间具有法律效力，任何一方都应当执行。对此，作为申请人的公民、法人或者其他组织和作为被申请人的海关都应当按照和解协议中明确规定的方式和期限履行和解协议。
　　编辑:卢小平

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