加快北京基础设施建设的市场化步伐

来源:用户上传      作者:

　　随着２００８年奥运会的日益临近，北京市的城市建设进入一个新的发展时期，市政基础设施的建设任务十分艰巨，北京市需进一步深化投融资体制改革，推动基础设施建设的市场化进程，广泛吸引社会资金进入基础设施领域，将政府作用和市场力量更好地结合起来，努力提高基础设施的投资效益和公用事业的服务水平。
　　
　　一、近年来北京市基础设施建设和投资取得的成效
　　
　　（一）北京市基础设施建设的总体情况
　　近年来，北京市在加大基础设施投入的同时，不断调整优化投资结构，着力解决能源供应等影响经济社会发展的战略问题，缓解交通拥堵等市民反映强烈的焦点问题。２００４年，北京市仅发展改革委就安排１１１亿元资金用于基础设施建设，同比增长４８％，约占政府投资总额的６７％。通过政府投资的带动，累计完成投资４４７亿元，共实施基础设施项目３５０项，基础设施建设迈上了新的台阶。
　　一是城市交通建设全面提速。截至２００４年底，北京市公路总里程达到１４５５７公里；城市道路总里程达到４３５１公里；轨道交通通车总里程达到１１４公里。目前，地铁４号线、５号线和１０号线一期工程已经全面开工建设，在建项目里程达到８７公里。新开工建设城市主干路１００公里，新建城区微循环道路５３条；奥运场馆周边道路及配套市政工程正在加快建设；为改变怀柔和密云没有快速路与城区相连的状况，京承路高速二期主体工程正在加紧施工；为有效缓解门头沟区居民进城难的问题，莲花池西路也有望在今年国庆节前全线建成通车。
　　二是能源结构逐步优化，供应能力不断提高。２００４年，北京市市内天然气应急供气工程建成投入使用，天然气日接收能力增加了１０００万立方米，达到２９００万立方米；城市集中供热能力增加了１６００万平方米，达到９６００万平方米，清洁能源占全市终端能源消耗比例已接近７５％；１１０千伏及以上变电站输变电容量增加２０００多兆伏安，达到３．４万兆伏安。
　　三是水资源保护、涵养、配置工作进一步加强，一批应急水源工程相继建成。２００４年，密云、官厅两大水库蓄水１０．８亿立方米，同比增加１．５亿立方米；域外调水０．９２亿立方米；怀柔、平谷、张坊三处应急供水工程年新增供水能力２．７亿立方米，保障了居民生产、生活用水。南水北调北京段工程开工建设，全线征地拆迁实物指标调查工作基本完成，市内配套工程前期工作也已经全面启动。
　　四是城市水环境治理步伐加快，城市绿化工作稳步推进，城市环境不断改善。２００４年，市区污水处理能力达到１８８万吨／日，污水处理率达到５８％，再生水回用率达到２５％；城近郊区绿地面积增加３５５公顷，总面积接近２．９公顷，人均绿地面积达到１０平方米，城市绿化覆盖率达到４１．８％。
　　（二）北京市基础设施的投资需求
　　今后，北京市将按照“新北京、新奥运”的战略构想和率先基本实现现代化的总体目标，继续加大基础设施建设力度。２００５―２００８年，北京市共需建设各类基础设施项目８６０余项，投资总额将超过３２００亿元，主要包括：
　　交通设施项目建设约需投资１６６０亿元。将新增轨道交通运营里程１３２公里；改扩建国道、高速公路及一般公路１２３０公里，城市道路９００公里。其中，奥运场馆周边将建设完成总长约１７０公里的７５条道路。
　　能源设施项目建设约需投资５００亿元。新建燃气管线２１００公里，新增储气能力６万吨；建设供热管网２４公里，新建、改扩建供热厂３个，新增供热能力２３００兆瓦。
　　水资源项目建设约需投资１８０亿元。主要包括建设南水北调工程；建设再生水管线４００公里，新建５座市区再生水厂和一批郊区再生水厂，将新增再生水供给能力６５万吨／日；新建改建供水管网１８０公里。
　　城市环境整治项目约需投资１６０亿元。主要包括治理河道１７７公里；新建改建污水管线６４８公里；新增绿化面积１０９６公顷，改造公园绿化面积１２公顷；完成市区２００家左右企业的调整搬迁工作；建设各类垃圾处理厂２８座，新增垃圾处理能力１．８万吨／日；改造、新建标准公厕７００座。
　　 “城中村”改造项目约需投资额１５５亿元。重点整治三环路以内及奥运场馆周边６９个“城中村”，完成２７２个直管公房小区的整改。
　　此外，邮政通信等设施项目建设约需投资３０亿元；新城基础设施项目建设约需投资４００亿元。
　　经过上述项目的建设，预计到２００８年，北京市城市轨道交通运营里程将超过２００公里，公路路网密度将提高到每百平方公里８７．３公里；城区５００多公里河道将完成有效治理，规划市区内１０００多公顷水面的水体质量将得到改善；市区绿化覆盖率将提高到４５％，人均公共绿地面积将超过１３平方米；空气质量达到和好于二级的天数将由目前的６２．５％上升到７０％。
　　
　　二、大力推进北京市基础设施投融资体制改革的深化
　　
　　不断深化基础设施投融资体制改革，是解决当前北京市基础设施建设和运营领域内各种问题的根本途径。为此，２００３年底，北京市政府向全市转发了北京市发展改革委制定的《关于深化本市城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，提出了基础设施投融资体制改革的总体思路，初步确立了市场化的改革方向。
　　（一）开放基础设施建设和运营市场，引入多元投资主体
　　在地铁建设中，北京市在全国率先采用特许经营模式，将整个项目按照政府投资与社会投资７∶３的基础比例，区分为非经营性部分和可经营性部分，其中占投资总额７０％的洞体、轨道等非经营性部分，由政府出资建设；占投资总额３０％的车辆、自动售检票设备等可经营性部分，采取ＢＯＴ模式，在全球范围内公开选择社会投资者出资建设，并在线路建成后负责特许经营。社会投资者通过租赁形式取得洞体、轨道的使用权，通过票款收入和站内广告、通信、商业设施的经营收入取得收益。
　　按照这个思路，北京市大力推动地铁４号、５号、９号和１０号线４条线路的市场化运作，预计可吸引社会资金１５０亿元。其中，地铁４号线已经确定了香港地铁公司与首都创业集团公司组成的联合体作为投资运营商，并签订了特许经营协议，可引入社会资金４６亿元。北京市还在奥运支线建设上尝试了ＢＯＴ模式运作，改变了以往采取委托建设的传统做法，引入了市场竞争机制，缓解了政府当期资金压力，而且通过公开竞标，节省了政府投资３．４亿元。
　　除了轨道交通项目外，北京市还全面推进其他基础设施项目投融资建设的市场化，积极吸引社会投资。
　　在新建高速公路项目上，北京市首次进行了市场化运作，对总投资３９．２亿元的京承高速公路二期工程，进行了合作建设招标，由中铁建和首发公司通过组建项目公司共同投资建设。首发公司作为政府投资方，只以大约４亿元的资本金，就可以引导项目公司完成其余３５亿元的投资，大大减轻了政府投资压力。
　　在污水处理项目上，北京市通过集中推介招商方式，采取ＢＯＴ模式，完成了总投资２．３６亿元的北苑等５个污水处理厂的招标工作，全部引进社会资金进行项目建设和经营；并在总投资３．７５亿元的卢沟桥污水处理厂项目一期工程中，吸引外商投资８５００万元人民币。
　　在垃圾处理行业，总投资７．５亿元的高安屯生活垃圾焚烧厂，在申请外国政府贷款和国内银行贷款的同时，以国有土地作价入股与国外公司和境内民营企业组建合资公司，进行项目投资建设和经营，共引进社会资金约２亿元。

　　在燃气项目上，北京市首次采取ＢＯＴ方式实行特许经营招标。总投资额１．３３亿元的亦庄路东新区燃气特许经营项目，通过公开招标方式选择了特许经营者，由中标人在特许经营期内负责该区域天然气设施的投资、建设和经营管理，并通过向用户收取燃气使用费取得投资回报。
　　据初步统计，截止到２００５年一季度，北京市共有１０余个基础设施建设项目实施了市场化运作，累计吸引境内外各类社会资金１１０多亿元。
　　（二）整合基础设施资源，搭建基础设施投融资平台，推动政府投资的市场化运作
　　为解决现有体制下政府融资手段单一、重大项目资本金不足的问题，北京市对原北京地铁集团进行了改造，组建了北京市基础设施投资有限公司，作为北京市城市基础设施建设和发展的投融资平台，并首先推动轨道交通建设和运营的市场化运作。在政府注入增量资金与存量资产的支持下，该公司采取银行贷款、发行企业债券、吸引社会资金等多种方式，实现市场化融资，提高了轨道交通建设的融资能力。平台的搭建，不仅实现了轨道交通投资、建设、运营、监管的“四分开”，更重要的是提高了政府对重大基础设施项目建设的投融资能力，推动了政府投资的市场化运作，建立了一整套可经营性基础设施特许经营的新机制。
　　北京市对首都高速公路的投融资主体――首都公路发展有限公司进行了改制工作，通过引入另外三家股东，改变了该公司国有独资公司的性质，打破了原有的垄断体制。目前，该公司的改制工作已完成，公司法人治理结构得到有效改善，公司资产负债率由改制前的７４．２６％下降为５２．１３％，提高了该公司的持续投融资能力，大大缓解了高速公路建设中资本金严重不足的问题。
　　北京市还对排水行业进行了资产重组，组建了国内注册资本最大的北京京城水务有限责任公司。该公司的成立，不但发挥了市排水集团专业化运营和首创股份资本运作的优势，实现了强强联合，而且为北京市排水设施建设搭建了一个良好的投融资平台，有利于加快首都排水设施的建设，提高现有排水设施的运营水平。
　　（三）推动政府投资体制改革，实行贷款银行招标制
　　北京市积极推动政府投资体制改革，提出了政府投资的“四个转变”，即转变政府资金管理模式，转变政府资金投入方式，转变政府投资项目管理模式，转变政府对社会投资的调控形式。按照“四个转变”的思路，北京市在加强政府资金集中统筹管理、创新政府资金使用方式、提高政府投资决策的科学化民主化程度、推广实施政府投资非经营性项目的代建制、加强重点投资项目的稽查等方面，做了许多创新性的工作。
　　２００４年，北京市在公主坟西延和车公庄西延热力工程项目中，进行了基础设施政府投资项目贷款银行招标制的试点。这两个项目投资总额８．７亿元，所需贷款由政府贴息。通过公开招标，经过对投标人的行业信誉和经验、贷款服务方案、贷款条件等方面的综合评价，最终选择了中国农业银行北京分行作为贷款银行。
　　此次进行的贷款银行招标制试点，不但降低了项目业主的融资成本，节约财务费用约６１００万元，而且使企业获得了较好的金融服务，更重要的是，通过建立政府投资项目的贷款银行招标制度，使项目融资过程更加公开、透明，为银行搭建了公平竞争的平台，规范了银行贷款行为，优化了金融发展环境，既提高了资金使用效率，又有利于政府、银行及社会对项目建设贷款实施监管和监督，提高国企债务管理水平，降低政府或有负债风险。
　　（四）加大基础设施企业债券市场融资力度
　　在改革中，北京市积极推动企业拓宽融资渠道，利用债券市场筹集基础设施建设资金。２００２年，首都公路发展有限公司发行了１５亿元企业债券。２００４年，北京基础设施投资公司发行了２０亿元企业债券。目前，北京市能源投资（集团）公司２０亿元企业债券已经国家发展改革委批准，将很快正式发行；另外，今年我们还要争取在交通、能源等领域利用发行企业债券、公司上市等手段扩大直接融资比重。
　　（五）对加油站实行特许经营权招标
　　为体现市场经济公开、公平、公正的原则，打破垄断和暗箱操作，提高政府资源配置效率，多渠道募集城市建设资金，北京市提出改革加油站行政审批管理模式，实行特许经营制度。在考虑运营商合理利润的基础上，面向社会对加油站特许经营权实行公开招标，特许经营者取得加油站的建设和经营权，按规定向政府缴纳特许经营费，特许经营费收入用于政府投资的基础设施项目建设，将政府资源转化为基础设施建设资金。目前市政府已批准首先以高速公路沿线６个加油站作为试点，进行特许经营权招标工作，取得经验后再逐步扩大到其他新建加油站。据测算，出让一个加油站的经营权，可以获得１０００万元左右的特许经营费收入。
　　
　　三、进一步加大深化基础设施投融资体制改革的实施力度
　　
　　（一）继续开放基础设施建设和运营市场
　　继续扩大市场开放，不仅要加大增量基础设施建设市场的开放力度，而且要稳步推进存量基础设施运营市场的开放，建立起以增量改革带动存量盘活、以存量盘活来促进增量建设、增量和存量相互促进的良性机制。
　　在增量建设方面，我们将继续采取ＢＯＴ、ＴＯＴ等投融资模式，通过重点项目的市场化运作来推动投融资体制改革的加快实施。这些重点项目主要包括四个轨道交通项目和四个高速公路项目。
　　四个轨道交通项目包括地铁５号线、９号线、１０号线和轨道交通机场线，总长度１０４公里，总投资４１１亿元。其中，地铁５号线全长２７．６公里，投资１２０亿元；地铁１０号线全长３０．５公里，投资１６０亿元。这两条线路计划采取ＴＯＴ模式运作，在建成后进行经营权转让，通过招标确定运营商。地铁９号线全长１７．６公里，投资７９亿元，拟在立项后采取ＢＯＴ模式运作。轨道交通机场线全长２８．５公里，投资５２亿元，２００５年开工建设，拟采用ＢＯＴ方式，全部引入社会资金。
　　四个高速公路项目包括机场北高速、１１０国道改建、京承高速三期以及京平高速，合计１８１．３公里，总投资１２９．５亿元，打算全部采用ＢＯＴ模式运作。其中，机场北高速全长１１．２公里，投资１１．２亿元；１１０国道改建项目全长５２．５公里，投资２１．５亿元；京承高速三期全长６４公里，投资５７亿元；京平高速公路全长５３．６公里，投资约４０亿元。前三条路计划２００５年开工建设。
　　除上述重点项目外，在自来水、污水和垃圾处理、燃气等行业全面推行特许经营制度，并在不收费的城市道路、乡村公路建设中，采取捆绑招标、代建制、政府给予投资补偿等方式，吸引社会投资者进入。在街道公共设施的投资建设和运营中实施特许经营制度，逐步减少政府投资；对城市道路和绿地、公共园林、公共厕所等非经营性市政公用设施，在建设阶段推行代建制，在运营阶段通过招标选择经营或养护主体。
　　在存量改革方面，拟对全长３９．９公里、总投资３４．９亿元的京沈高速公路项目进行存量改革试点，采取股权转让方式运作。此外，我们还打算通过试点，选择适合的基础设施国有企业进行改制重组，引入战略投资者，积极推进其整体改制上市，或者剥离不良资产后上市，并在基础设施国有企业中逐步推行主辅业分离，对辅助业务实行社会化经营。
　　（二）进一步转变政府职能
　　坚持２００４年提出的“两个放开”，即放开社会投资领域、放开非政府投资项目审批，推动政府从公共服务的生产者、提供者的角色转移到决策者、监管者以及市场环境创造者的位置，提高政府管理水平和决策效率。
　　２００５年，北京市将对２００３年下半年发布的《北京市城市基础设施特许经营办法》进行修改完善，争取制定完成并颁布实施《北京市城市基础设施特许经营条例》，以地方法规的形式明确基础设施市场化运作的制度框架，彻底改变社会投资者进入北京基础设施建设和运营市场无法可依，有关政府部门引入市场机制、加强市场监管无章可循的状况。
　　北京市还要进一步改革政府审批制度，按照“建立机制、科学管理、合法稽查、事后评估”的原则，努力从大量项目审批的具体事务中解脱出来，从重审批转变为重监管，能不审批的要一律改为核准和备案制管理，并建立和完善具体操作政策。对非政府投资的管理，要注重通过产业政策、信息发布等方式进行引导，通过土地供应计划等进行调控，结合特许经营制度的实施，通过制定行业发展和准入标准进行市场规范。
　　（三）深化政府投资管理体制改革
　　２００５年，北京市将坚持推行政府投资的“四个转变”，制定并细化和完善具体操作规则。
　　北京市将全面推行基础设施政府投资项目的贷款银行招标制，政府计划拿出贷款总额为１４２亿元的７个项目进行贷款银行招标，其中政府贴息的新建项目共４项，包括轨道交通机场线、四环路以外城市快速路及主干道、奥运公园和周边地区热力管线工程以及污水干线工程；政府注入资本金或进行补助的项目２项，包括地铁１０号线一期工程、吴家村和清河污水处理厂再生水回用工程；政府直接投资的项目１项，即四环路以内城市快速路及主干道建设。
　　（作者为北京市发展和改革委员会主任）

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-492140.htm