基层财政的困境与出路

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　　近年来，基层财政困难的问题，已引起越来越多的人们研究探讨和关注，但却没有从根本上获得有效解决。由于基层财政处于整个财政运行体系关键环节，如果长期得不到有效解决，必将对基层政权运转、社会稳定、经济发展、社会进步、各项方针政策的贯彻落实及全面小康目标的实现等产生负面影响，并将诱发各种社会矛盾。
　　
　　一、基层财政的基本现状及困难
　　
　　全国基层财政情况悬殊，差异较大，但绝大多数基层财政不仅与基层政权承担的职责、任务和工作内容难于吻合，并且处于吃饭难保、运转难撑、欠债累累、平衡无着、赤字继增、困难重重的境地。于是有的基层财政违规操作，调度不该调度的资金，有的长期拖欠工资及各种应支未支事项，自行降低开支标准，缩减支出范围，致使各项政策规定无钱落实，财政职能弱化，调控引导落空，陷入恶性循环的怪圈，形成了诸多隐患。宣威市是基层财政困难的一个典型例子，近五年来所增财力资金都难保工资发放，且收支缺口在持续拉大，困难程度亦在逐年加重。
　　１９９７年宣威市乡地方财政收入为２７７０９万元，加上体制补助、税收返还，减去各项上解后，有可用财力３０４２２万元。当年支出３１４９９万元，其中发工资保运转支出２８７０５万元，用于建设发展１７１７万元，收支缺口仅为１０７７万元。
　　２００１年宣威市乡地方财政收入为１９９８８万元，加体制补助、税收返还和转移支付补助，减各项上解后，可用财力为３０８４６万元。当年支出４８２０４万元，其中发工资保运转支出４６１５６万元，收入财力缺口达１７３５８万元。全部财力资金都用于发工资保运转也缺口１５３１０万元。
　　２００２年宣威市乡地方财政收入为２０９６６万元，加体制补助，税收返还和转移支付补助，减去各项上解后，可用财力资金３３８７８万元。当年财政支出５５２３５万元，其中发工资保运转支出５２１８６万元，收支缺口高达２１３５７万元。全部财力资金都用于发工资保运转也缺口１８３０９万元。
　　不仅如此，宣威应支未支的拖欠事项还相当突出，据初步统计，除上述缺口欠账外，每年按政策规定应支应付而无力支付兑现的水电费、邮电费、小车燃油修理费、差旅费、公共用品赊账费、住房公积金、医保金、工会福利及职工教育经费等亦在３０００多万元。如此庞大的缺口和年复一年的持续拖欠，已经给基层留下了巨大隐患，如果长期得不到解决，其后果将不堪设想。
　　
　　二、基层财政困难的主要成因
　　
　　导致基层财政困难的原因是多方面的，但最根本、最深层、最关键的是政策困素、体制困素、经济结构困素及收支增存量变化困素，即是由分配不公、不均、不合理所造成。现以宣威为例分析。
　　从政策方面看。一方面国家和云南省出台的部分宏观调控政策，导致基层财政大量减收。一个烤烟“双控降税”政策便使宣威每年减收１１０７８万元（因宣威是烤烟大县，产量约占全国的１／６０，云南全省的１／１６）；天然林禁伐、投调税停征、非农建设用地冻结又使宣威每年减收约２７００万元；西部大开发及特种企业税收优惠政策又使宣威每年减收４５００万元；供电企业予征税调低，烟丝经营进项抵扣调高也导致每年减收近１０００万元；部分企业事业单位改革上划，部分企业实施破产和部分破产也导致每年减收１２００万元左右；农税结算价下调及清费治乱取消部分行政事业收费等每年又减收７００余万元；……。这些政策的出台，虽对大局、长远和国家整个社会经济的发展是极其必要的，但对一个县市却造成了每年减少收入存量２１８７８万元的巨大影响，从而导致基层财政收入不增反降，财力大幅减少。另一方面，政策性增人、增资、增补过快，导致基层财政支出巨增，像宣威这样的人口大市，每年学生分配、复转军人安置，民办教师转正、企业办社会剥离等政策性增人都在１７００人左右，仅此一项每年即需增支约３０００万元；再是政策性增资、增补、正常进职晋级增资、社保提标扩面，强化治安、环保、扶贫、救助、国企改革、政府机构改革、办公现代化、电子政务推进……等等，每年亦需增支４０００余万元，加上部分政策性建设发展硬性配套，几项每年需净增支出７０００多万元。整个政策性减收增支就形成缺口２８０００万元，应该说这是造成基层财政困难重重每况愈下的最根本原因。
　　从体制方面看。自１９９４年分税制后，主要稳定和增幅较大的税种基本都集中于中央和省级，留给基层的主要是零星分散和极不稳定的税种，像宣威就主要依靠农业四税进行维系，在烤烟未加限制前，为了支撑财政运转，不得不持续拼命发展烤烟，以至到１９９７年全市烤烟产量高达１１３万担，烤烟直接提供的各种地方财政收入多达１９０００万元，而农业四税因烤烟“双控降税”的实施和农税结算价格的调整已经发生了根本性变化，但体制上始终未作研究解决。这也是导致基层财政困难重重的又一重大根源。
　　从经济结构看。一是基层技术、信息、交通、环境较差，经济结构较为单一，经济基础十分薄弱，经济总量中的财税含量普遍偏低（以农为主、工商欠发达），财源税基有限，收入总量严重不足，增长相对缓慢，这是基层普遍存在的根本性问题。二是基层直接面对群众，各项任务繁重而具体，方方面面均需考虑和涉及，社会结构复杂，对应机构设置过多，导致财政供养人口增长过猛，负担极其沉重。像宣威这样的人口大市，到２００２年底财政资金供养人员已到２８８８３人，其中仅教育系统就有１７０００人左右。不仅如此，享受部分津贴、补贴、低保等人员还有十万余人，如此低收入高供养如何能够不困难？然而尽管受养人绝对量已经较为惊人，但因人口基数大，按有关规定标准和所承担的工作任务计算，许多行业和部门仍未达到应养人数，仍感人少事多，难于适应工作任务要求。
　　从收支增存量变化情况看。宣威１９９７年地方财政收入就达２７７０９万元，但发展到２００３年，收入却只有４８３７５万元。而支出上，１９９７年仅为３１４９９万元，到了２００３年却增至６４１８７万元，六年形成支出增量３２６８８万元。收入存量的绝对减少和支出增量的急剧增加，无疑是造成宣威特殊困难的又一重要根源。
　　从分配格局上看。全国财政收支上万亿，５０％以上由中央集中安排调控，只留４０％左右给各省、市区及其以下各级安排分配，这是导致地方各级调控能力弱化，普遍感到困难的首要根源。加之省、地级在对下分配时又作适当集中，从而更加导致了基层财政的困难程度。另一方面在中央留给地方各级分配的内容中，省市区之间差异悬殊，极不均衡。省地级在对自身财力进行逐级分配的过程中，同样存在极大差异悬殊和不均衡性，从而使得地区之间、县市之间几家欢乐几家愁的现象越来越突出。从云南的情况看，全省每年财政支出４００多亿元，财政供养人口不过１００万人，人均财力近５万元，但主要财力集中于昆明、玉溪等少数地州和省市级，大多数地州则财力偏少，困难严重。曲靖全市每年财力３０亿元左右，但主要集中大市本级、开发区、会泽县，大部分县市区则处于吃饭难保的境地。
　　除上述原因外，还有一个特殊因素不容忽视，那就是大县、特大县问题。宣威是全省的第一人口大县，总人口１３１．６万人，相当于全省总人口的１／３３；镇雄位居第二，总人口１２０多万人，相当于全省总人口的１／３４强，而两个县市正是云南省基层财政的特困户，困难情况极其相似。究其原因，两个县市各自人口均相当于三个小型地州市人口的总和，建设、发展、稳定、环保、教育、扶贫、救灾等任务十分繁重，但在制定发展政策和分配方案时，两县市只相当于全省１２８个县市区当中的一个，平等对待，适当照顾而已。事实上在财政支出中，有众多内容均与人口多少息息相关，如教育、稳定、医疗、社保、救灾、扶贫、支农等等支出都是如此，但在体制和政策中却未充分给予考虑研究，这无疑也是造成大县特大县财政困难更加突出的又一根源。
　　
　　三、出路何在
　　
　　要全面解决基层财政困难，使其逐步摆脱目前的不堪困境，务必综合研究，对症下药，多方努力，从不同角度不同层次着力做好以下各项工作。
　　从基层的角度讲，要竭力研究和做好三个方面的工作。
　　一是致力加快发展经济，有效培植建设财源，首力调整优化经济结构，不断充实状大财源税基，努力开拓扩展增收的余地和空间，从根本上做大经济和财政“蛋糕”，真正解决有税可收，有财可取的问题。这是解决基层财政困难的基础、出路和根本途径。
　　二是要依法治税，强化征管、确保应收尽收。发展经济，调整政策与加强征管，是确保财政收入稳步快速增长的三个重要因素和环节。因此，必须做到挖潜堵漏，税费并举，轻重统筹，大小兼收，确保各种收入应收尽收。
　　三是要树立过紧日子的思想，着实深化改革强管理，调整结构挖潜力，多管齐下控支出，真正把有限的财务资金用在刀刃上，用在保急、保重、保稳、保吃饭运转上，充分发挥资金的使用效益，这同样是有效克服和缓解基层财政困难的重要措施之一。
　　从上面的角度讲，重点是要研究解决好以下问题。
　　一是要实事求是，悉心静虑地分析研究解决好因政策减收增支给基层财政带来的影响和困难。一方面要解决好因政策影响使基层财政收入存量大幅减少，支出增量快速增加的各种历史遗留问题。另一方面是在今后制定出台各项政策时，要充分考虑基层财政的承受能力和贯彻执行的基础条件，切莫再搞一些上面表态基层拿钱，上面发文基层减收，不顾基层实际的政策措施，使其重蹈覆辙。如果确需出台，其给下面造成的困难就应从财政的角度给予相应研究解决。
　　二是要着力研究解决好基层财权与事权极不对称的问题。不从根本上解决好基财政悬空，事权繁杂，职责任务过重，而财力财权却不给予相应配套和支撑保障的问题，基层的困难和问题就很难从根本上得到彻底有效解决。
　　三是要及时研究解决体制方面存在的问题。现在执行的体制是以分税制为基础，１９９６年的收入实绩和基本支出需求为依据制定的分税制加转移支付体制。执行期已达８年之久，这期间正是我国上上下下改革频繁，出台宏观调控政策和减收增支政策最多，力度最大的时期。特殊重大增支内容，上级虽然以转移支补助形式给予了部分解决，但收入存量减少，以及正常增人增资、增补等内容却从未进行过研究和解决。不认真加以研究解决，基层财政将难有好转之日。
　　四是要下决心研究解决财政分配不公、不均、不合理的问题。必须把保障吃饭运转作为第一要务，确保社会稳定作为其基本原则，统筹各地建设发展，重新统一给养范围，开支标准，运转需求，重新调整分配格局和分配办法，对财政特困地区实行多补少解或不解，对财政宽裕地区实行多解少补或不补，从而有效拉平基层财政最低保障线，真正消除苦乐凭自然，贫富听任之，难易由它去的分配不公状况。
　　五是要立足实际，区别对待，有效研究解决好大县、特大县的突出问题。
　　总之，基层财政问题是一个综合性问题。只要上下互动，共同努力，认真分析实质原因，切实采取相应对策措施，基层财政必能尽快走出困境，走向美好的未来。
　　（作者单位：云南省曲靖市财政局）

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