制度合作是长三角区域一体化的核心

来源:用户上传      作者: 郁鸿胜

　　长三角区域的生产关系已经成为生产力发展的桎梏,突破的关键是长三角区域要将各级政府的制度合作作为重要的切入点。
　　
　　从上世纪九十年代开始至今,长三角区域一市二省经济发展平均年增长超过13%,财政总收入是九十年代初的16倍。长三角区域带动了我国东部地区和长江流域的发展,辐射我国中西部地区和东北老工业基地,为全国改革开放和现代化建设做出了重要的贡献。
　　长三角地区是中国参与全球经济一体化的重要区域,是中国城市群参与世界城市群竞争的重要支撑,是中国综合实力参与服务全国的重要载体。因此,长三角区域的发展和城市群的崛起决定了中国经济发展的未来。长三角区域和长三角城市群崛起,关键是遵循社会主义市场经济规律,在国民经济和社会发展的联动中,打破行政区划疆界的体制障碍,走出一条以国家利益和区域利益为最高利益的区域一体化之路。
　　长三角区域一体化的实现路径,是以加强长三角区域合作与交流为切入点,推动区域一体化进程。从上世纪八十年代初,国务院决定成立上海经济区开始,长三角区域的各级政府以及企业界、学术界为推动区域一体化卓越奋斗了二十多年,取得了突破性进展,取得了巨大成绩。
　　从推进长三角区域一体化进程来看,由于不同的历史发展阶段,不同的体制与制度背景,区域合作的推进方向,重点和路径也不尽相同。总体上来说,可以分为三个发展阶段。一是统一思想和提高认识阶段。上世纪八十年代初国务院上海经济区规划办公室在长三角区域一体化进展中,重点是统一编制了22个专项规划方案,涉及到重点性规划、跨地区中长期规划和能源、交通、太湖流域等重要政策性规划。二是以制度创新为特征的要素合作阶段。这一阶段,长三角地区的各级政府,充分遵循社会主义市场经济体系框架,改善本地区市场环境,加强长三角地区的人流、物流、资金流、技术流、信息流的要素合作,增强区域间的集聚与辐射功能,推动了长三角区域一体化进程。应该看到,这个阶段是政府搭台、企业唱戏,企业是推动长三角区域一体化的运作主体。三是以制度合作为重要特征的发展阶段。随着长三角地区合作发展的深入,新的矛盾,新的问题接踵而至。区域内各城市的定位与分工,区域整合优势发挥、产业同构、市场分割、生产要素自由流动、资源合理配置、基础设施衔接、环境保护、人口综合管理等等,这些重大问题,不是在要素合作的层面能够顺利解决的,也不是在企业主体层面上能够运作的。它需要在政府的更高层面来共同协调解决制度合作的重大问题。因此,可以说,长三角区域合作进入了一个以政府为主体的制度合作阶段。
　　长三角区域制度合作是区域一体化的核心。我们严峻地看到,阻碍长三角区域生产力发展的关键因素是体制与机制因素。可以判断,长三角区域的生产关系已经成为生产力发展的桎梏。为了发展长三角区域生产力,就必须从体制与机制上有重大突破。突破的关键是长三角区域要将各级政府的制度合作为重要的切入点。
　　长三角区域制度建设,从区域布局来看,可以分为二类。第一类是地缘性、基础性制度。第二类是公共性、协调性制度。第一类的地缘性、基础性制度是各省市、各地方政府根据本省市和地区的实际,制定符合本区域发展的地方性的制度,它符合本区域的发展特点和规律。因此,制度科学合理,就促进了本区域的国民经济和社会发展。第二类是公共性、协调性制度是长三角区域一体化制度建设的根本和关键。长三角发展需要错位竞争,需要差异化,更需要统一化、同一化。因此,需要长三角区域制度合作的公共性、协调性政策。我们要在长三角区域的若干重大方面探索制度合作的领域。
　　根据现阶段长三角区域一体化发展态势,政府可以在以下几个重大领域率先开展制度合作的实践。
　　一是大交通制度合作。重点对长三角港口群组合和功能定位的重大制度协调。长三角共建上海国际航运中心,港口组群的分工与协作,处理整体与局部利益的重大关系,共同制定相互协调的重大政策。对长三角铁路、城际铁路建设的重大经营方式和投融资政策协调,除了对长三角交通线网的制度合作以外,也要加强对交通点网的交通枢纽规划与建设的制度协调。
　　二是大城市群发展制度合作。城市群制度合作是打破行政区划疆界最有效的方法之一。重点围绕共同打造长三角世界级城市群,提高城市群综合竞争力,形成布局合理、功能齐全的制度协调机制。长三角区域是由不同层级的特大城市、大城市、中等城市和小城市组成。数百上千座中小城市发展需要通过大城市群的引领,形成与世界级城市群相匹配的科学合理、规范有序的城市等级规模体系。为此,要加强长三角城市群与长三角二级城市群之间的制度协调。
　　三是大分工的产业制度合作。重点对长三角区域产业分工中的产业规划与布局、区域内的产业结构调整与优化的产业政策实施制度合作。要对长三角区域布局中的先进制造业与现代服务业的产业升级及布局、对现代服务业中的生产性服务业与消费性服务业区域布局等的制度合作。在产业布局与分工中,重点要协调长三角主体功能区在内的规划与建设制度的协调,统筹区域功能定位与地区利益,更好地使国家主体功能区规划落到实处。
　　四是大环境与资源配置制度合作。这就需要各地各级政府在发展中加强区域间的制度合作,共同保护长三角的大环境和各类要素资源。重点对长三角地区水系利用与保护、大气和固体废物综合利用、土地资源开发与土地指标配置、基本农田的保护、海洋资源的深度开发、利用和保护,海洋工程的规划与建设等制度协调。
　　五是大保障市民化制度合作。重点对长三角区域社会发展和社会事业的制度协调。通过对社会保障、医疗卫生、文化、教育等制度协调,建立制度合作的体制与机制,深化长三角区域改革开放,为长三角区域科学发展和可持续发展奠定重要的政策基础。
　　(作者系上海社科院城市化发展研究中心主任,国家发展和改革委长三角区域规划综合组成员)

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