城市流动人口的社会保障问题与对策

来源:用户上传      作者: 徐晓琪　杜炳汉　罗元文

　　
　　 改革开放以来, 随着中国工业化和城市化进程的不断加快，大量年富力强的农村剩余劳动力离开农村进入城市，规模不断扩大，成为城市居民和农村居民以外的第三类人群――流动人口。他们在城市的经济建设中发挥着重要作用的同时，就业、生存环境和生活保障等诸多方面存在着问题。国家劳动和社会保障部在《2006年劳动保障工作要点》中指出，“探索解决城镇化过程中的社会保障问题。研究适合进城务工人员特点的社会保障政策。”本文从对流动人口现状和流动人口的社会保障现状出发，针对流动人口流动性的特点，探讨建立适合于流动人口的社会救助、社会保险、社会福利的社会保障体系，以维护流动人口的权益，改善他们的处境。
　　
　　一、流动人口社会保障体系的现状与问题
　　
　　我国的经济结构是二元经济，社会保障制度同样呈现二元结构，只有部分省市建立了流动人口的社会保障制度，并且地方政府根据当地的实际情况，制定了有关流动人口的社会保障政策。但在各地制定的政策中，有不少规定的险种不完整，这就很难保障其权益，同时，由于这些法规和规章的效力层次较低，其实施效果也并不理想。还有很多省市没有建立关于流动人口的社会保障政策，人口的流动是盲目的，没有保障。
　　1、流动人口在城市里很难享受到最低生活保障
　　现行的城镇社会救助体系只覆盖了城镇户籍人口,而流动人口（尤其是农民工）很难享受到最低生活保障的社会救助等社会保障权益，成为城市里的边缘人，游离于社会保障体系外，最低生活得不到保障，严重影响了社会的稳定。以辽宁省为例“1994～2003年10年间,辽宁流动人口占全部犯罪成员的比率由1994年的18.05%增至2003年的33.77%,在10年间增长了15.72%”。
　　2、流动人口的社会保险体系不健全、参保率低
　　流动人口中农村劳动力外出务工人员占多数，目前我国农村劳动力外出务工人员大约有1.2亿人,进城农民工约为1亿，占总流动人口的83.33％。长期以来他们的权益得不到保障，其社会保障程度较低。我们对辽宁省城市流入人口进行了抽样调查，在1092个被调查者中，仅有25.9%的城市流入人口参加了社会保险，其中沈阳的流入人口中参加社会保险的还不到20%，为19.3%。结果同时显示，有一部分流动人口并不了解社会保障政策，甚至不知道社会保障为何物，有14.4%的城市流入人口并不清楚自己是否已经办理了社会保险，其中沈阳的流入人口中，不清楚的占到了10.4%。
　　流动人口中的农民工社会保险参保率较低，“2003年底，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而农民工参加企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%。”
　　3、流动人口的社会福利水平较低
　　（1）在住房方面，流动人口无法享受同城市居民同等的住房条件和机会。由于城市居民住房比较紧张，以沈阳为例，“2004年年底，沈阳市人均住房建筑面积为21.55平方米”，在住房福利方面政策制定者只是关注于城镇居民，很少考虑到在城市里生存的流动人口，再加上流动人口收入水平限制，流动人口无法享受同城市居民同等的住房条件和机会，特别是农民工，他们的住房条件特别艰苦，住在特别简易的房子里，有的甚至直接睡在地上，在调查中发现，沈阳市皇姑区某饭店的近30名外来务工人员住在100多平方米的楼房内，人均居住面积仅为3.33平方米。由于只有一个卫生间，给楼道环境造成了严重污染，附近居民的正常生活受到了很大的干扰。调查中还发现在东北大学附近的一间60平方米的房间内居住了10名毕业不久的大学生，其居住条件可想而知。
　　（2）在子女教育方面，流动人口的子女不能享受到同城市子女同等的教育机会。由于户籍制度的限制和地方政府的“分级办学，分级办理”政策，流动人口的子女不能享受到同城市子女同等的教育机会。中国儿童中心2002年至2003年对中国9个城市的抽样调查显示，“流动儿童义务教育年龄段中近9.3%处于失辍学状态，近半数适龄儿童不能及时入学。”其中，农民工子女的教育问题最为突出，面对与自己同龄的城里的孩子享受9年义务教育，多少农民工子女露出了无奈与羡慕，目前，由于政府的干预，部分地区出台了相关政策，就学条件有所改善，但是在城里的农民工子女只能选择有限的农民工子弟学校，或者缴上巨额的捐助费才能与城里的孩子一样去教育设施比较好的学校上学。
　　４、社会保障制度本身不能适应流动人口流动性的特点
　　我国制定社会保障制度，由于各省市、地区经济状况不同，宏观政策由中央制定，而具体实施政策，如缴费、发放等有差异，部分险种具有属地的原则，因此流动人口社会保险基金的区域统筹与跨省流动存在着冲突，于是导致流动人口参保中断、退保现象频繁。“广东东莞去年有105万人参加职工基本养老保险，但仅2005年一年就有40万人‘退保’，基本都是外来务工者；在浙江杭州参加养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年‘退保’人数高达8～10万，目前累计‘退保’的人次超过24万。”
　　５、国家财政对流动人口社会保障资金投入不足
　　近几年，社会保障基金出现赤字，以养老保险为例，“全国养老保险基金缺口1998年为100多亿元，2002年扩大到500多亿元。预计到2010年将达到1000多亿元。”国家把主要的资金都投入在了城镇人口的社会保障的改革与建设上，很少顾及流动人口的社会保障问题。
　　６、流动人口自身收入的限制
　　在流动人口中，低收入群体占有很大比例，而且，对于农村出来务工人员，干的活一般是服务性及出大力而挣钱少的工作，除了自己省吃俭用外，还要拿出相当一部分的收入寄回家来提高家里的生活水平，他们没有能力按城市的社会保障缴费比例进行缴费。
　　７、流动人口缺乏对社会保障的认识，加深了社会保障权益的缺失
　　（1）流动人口本身缺乏社会保障意识
　　流动人口主要来自于农村，素质普遍较低，从家里出来到城市主要目的是打工赚钱并带回家里，不关心甚至不知道自身的社会保障问题。而且，他们认为缴纳养老、医疗、工伤、失业等社会保险会减少他们的打工收入，另一方面，又怕政府政策有变化，多少年后自己的缴费不能得到回报。
　　 （2）对社会保障政策宣传力度不够
　　政府多数在机关里开设社会保障咨询热线，解答居民的问题，很少到乡镇社区进行现场大规模的宣传，未做到家喻户晓、人人皆知。尤其是流动人口，作为打工者的流动人员，白天大多都在工作，且工作时间较长，就使得仅有的宣传起不到预期的效果。
　　
　　二、建立流动人口社会保障体系的政策建议
　　
　　１、建立最低生活保障制度，保障流动人口的基本生活
　　建立流动人口的最低生活保障制度，可以保障流动人口的基本生存。对于农民工来说，还会“对农村劳动力转移，农村土地的流转，以及社会和谐都有重要的意义”。可以由政府财政拨款，并结合社会各界的互助，对刚进入城市还没有找到工作的流动人口，和城市中生活在贫困线以下的流动人口实行与城市居民一样的最低生活保障，保障他们的基本生活。在大连，已经开始对部分特殊的流动人口实行最低生活保障制度，大连市妇联、市慈善总会在2005年5月8日启动了“爱心救助特困母亲活动”，发动社会各界伸出援助之手，救助特困母亲，这其中也就开始了对流动人口中特困母亲的救助。

　　 ２、逐步建立适合于流动人口的社会保险制度
　　（1）流动人口的养老保险
　　建立个人账户的养老保险制度，个人账户养老金由国家、企业、个人承担，并根据不同流动人口群体的特点，做好流动人口的“‘个人帐户’的边际做实制度”，即当某一流动人口事实上将长期留在其工作的城市时，个人帐户是否做实是不重要的，可逐步做实个人账户，但是当他流动时，他的个人帐户必须是实的，要及时做实个人账户，以便有利于养老金随着流动者移动。通过这种将流动人口“个人帐户”边际做实的方法，可以解决因流动人口的高度流动性所带来的困难，因而从操作的角度来看，建立流动人口的社会保障体系也是可行的。
　　同时，在做实个人账户的前提下，向流动人口公开其个人帐户，以便随时可以查到自己帐户上的养老金，使他们看到缴纳养老保险的好处，以此来提高流动人口对养老保险的兴趣，提高参保率。
　　（2）建立适合不同流动人口的医疗保险制度
　　建立适合不同流动人口的医疗统筹制度，即对于稳定就业的流动人口可以纳入城镇职工基本医疗保险，也可以自愿参加原籍的新型农村合作医疗。同时完善医疗保险结算办法，为参加城镇职工基本医疗保险的流动人口，患大病后自愿回原籍治疗的参保流动人口提供医疗结算服务；对于高流动性人群，可以建立类似于上面提到的“个人账户养老保险制度”的个人账户医疗保险制度，筹资由个人和用人单位承担，同时做实个人账户，以便随流动人口的流动提供医疗服务。
　　（3）建立适合流动人口的工伤保险制度
　　针对流动人口建立工伤保险制度，特别是针对农民工，要认真贯彻落实《工伤保险条例》。“所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费。在农民工发生工伤后，要做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作。未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用。当前，要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑行业、煤炭等采掘行业参加工伤保险。建筑施工企业同时应为从事特定高风险作业的职工办理意外伤害保险。”
　　（4）建立适合流动人口的失业保险，提供职业培训
　　扩大失业保险的覆盖面，建立适度的失业保险以保障流动人口在失业时的生活，在流动人口缴纳失业保险费的前提下，对处于失业状态的流动人口发放失业保险金，以此来弱化失业的负效应，促进和谐的劳资关系，稳定社会秩序，激励流动人员再就业。
　　同时，加强对流动人口的职业培训和引导性培训，使得流动人口更适合岗位的要求。首先，要在城市里对城市的流入人口进行免费的职业技能培训，由政府提供相应的补助，由职业培训机构或企业为流动人口提供免费的职业培训，并对暂时没有工作的流动人口提供生活补贴，保证他们在职业培训期间的基本生活。
　　其次，在农村也要加强对流出人口的职业培训。“支持各类职业技术院校扩大农村招生规模，鼓励农村初、高中毕业生接受正规职业技术教育。”从长远的角度讲，由于流动人口规模的扩大的趋势，提高教育水平，也就等于是提高了后续流动人口的素质，从根本上保障流动人口的质量。
　　３、提高流动人口的社会福利
　　（1）建立流动人口的住房优惠政策
　　对流动人口的住房需求进行调查，妥善解决流动人口的住房问题，政府可建立针对流动人口的低房租政策 ，并借鉴“棒棒公寓”的例子，由政府投资为流动人口提供专门的聚居区，收取低于市场价格的房租，并在聚居区建立治安管理办公室，维护流动人口生活的安全。对于交不起房租的流动人口，政府可在经过经济收入核查之后给予适当的住房补贴，保障其基本的居住权。
　　（２）建立平等的义务教育制度
　　放宽户籍制度，取消对流动人口子女的借读费用，使适龄儿童和青少年接受平等的义务教育，针对农民工的子女，输入地政府要承担起其同住子女义务教育的责任，“将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划和列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。”
　　我国社会保障制度改革的终极目标是建立一元化的同经济发展水平相适应的社会保障制度，建立流动人口的社会保障体系具有过度作用，同政治、经济、文化相联系，需要针对流动人口的特点，从低层次到高层次的逐步建立的过程，不可能一蹴而就，随着社会经济的发展和社会制度的完善，最终会建立成一元的社会保障制度。
　　（作者单位：辽宁电台沈阳市科技情报研究所辽宁大学）

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