试论我国环境保护税的开征
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作者: 谭灵
环境是人类生存的基础。随着工农业的发展和人口急剧增长，环境污染问题越来越突出，生态环境日益恶化。世界各国纷纷采取措施来保护环境，提高环境质量。我国的形势更不容乐观，“十二五”规划建议明确提出“开征环境保护税”，又一次将环境保护税推进公众视野，通过课征环境保护税来达到环保目的，已成为刻不容缓的事情。
一、开征环境保护税的必要性
（一）开征环境保护税是保护环境防止污染的需要
当前，我国长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生，一些地区环境污染和生态恶化已经相当严重。世界银行环境与经济专家最近撰写的《关于中国环境污染状况的调查报告》指出，中国大城市的环境污染状况目前是全世界最严重的，中国环境污染的规模居世界首位，全球空气污染最严重的20个城市有10个在中国。主要污染物排放量超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。流经城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空气污染严重，1/3的国土面积受到酸雨影响。全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174万平方公里，90%以上的天然草原退化，生物多样性减少。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中出现。据统计，在我国主要城市,每年有17.8万人因受高硫煤燃烧所引起的空气污染影响而早亡;我国城市河段中有52个因受严重污染,连灌溉用水的标准都达不到,威胁着数百万人的饮用水供应;我国10%的土地受到酸雨的危害;我国每年流失50亿吨的土壤和有机质,肥力相当于全国化肥总产量的2倍。面对日益恶化的生态环境，我国政府虽然采取了包括财政税收政策在内的一系列重大措施，但是目前尚没有关于环境保护的独立税种，因此，加强环境保护，开征环境保护税已刻不容缓。
（二）开征环境保护税是实施可持续发展基本国策的需要
传统发展的思想极大地推进了历史文明的发展，但它也将人类引入了与自然界全面对抗的时代，人类与自然界的矛盾越来越尖锐。臭氧层破坏、气候变暖、酸雨污染、土地沙漠化、沙尘暴肆虐、生物物种锐减，自然对人类的报复愈演愈烈，人类赖以生存的环境极度恶劣，人类身体健康遭受严重威胁。是继续遵循传统发展思想，还是更新传统发展理念，已成了需要人类迫切选择的问题。在我国尚不完善的市场经济条件下，控制污染排放成为实现经济社会可持续发展必须着力解决的突出问题。面对世界经济的挑战，中国要走出一条可持续发展的道路，环境方面的改革势在必行。我们要制定合适的政策，处理好高速增长与稳定，可持续发展的关系。我国必须吸取“破坏环境求发展，再下大力气治环境”的教训，走出一条可持续消费的，具有中国特色的发展道路。通过开征环境保护税来约束那些为获得自身经济利益而给环境带来污染的单位或个人，不失为一种有效的保护环境的措施。因此，环境保护税是政府用来保护环境，实施可持续发展战略的有力手段。
（三）开征环境保护税能增加财政收入，筹集环保基金
环境保护税有助于增加财政收入，为治理环境污染筹集必要的投资资金。治理环境污染、保持生态平衡的投资是非常巨大的，如果只依靠国家财政投资进行治理，既增加政府财政负担，又不利于控制污染。开征环境保护税既可以从经济利益角度唤起人们的环保意识，又有助于增加政府的财政收入。如果这笔资金用于环境保护项目，就可以为治理环境污染提供可靠的资金来源。
（四）开征环境保护税适应世界贸易发展趋势
随着世贸组织的加入，我国将不断扩大对外贸易的范围，如果不设置有关的环境保护税种，则国际上那些污染严重产品的生产就会向我国转移。这样，既逃避了本国的税负，又转移了污染。因此，为了防止我国的生态环境进一步恶化，应尽快开征环境保护税。
二、开征环境保护税的可行性
（一）开征环境保护税的理论依据
自然资源是天然生成的，人类的生产和生活过程也是对自然资源的消耗过程，微观主体对资源运用时会产生外部不经济现象，即环境污染、资源减少、生态恶化等，也就是通常所说的外部负效应，这是市场失灵的表现。它不可能依靠市场自身的力量自动地加以解决，而必须通过政府的有效干预。因此，消费者应对自己的排污行为承担污染环境的经济责任，应以纳税的形式进行补偿。据统计，到2009年底，全国还有278个城市没有建成污水处理厂，至少有30多个城市约50多座污水处理厂运行负荷率不足30%，或者根本没有运行。对于这种情况，政府可以以征收环境保护税的形式加以制约，有效地制止环境的恶化，从经济利益上建立起保护环境的机制。
（二）环境税的社会可接受性提高
近年来，由于我国对环境保护方面的宣传教育工作力度逐年加大，人们对环境质量的要求越来越高，环保意识在逐渐增强，公众希望并支持政府采取强有力的政策措施改善环境。同时，税收体系的不断完善，所得税等与普通民众密切联系的税收在税收结构中比例的不断增大，使得税收逐渐深入到普通民众的生活中，税收意识也在不断提高，因此，开征环境税比较容易为公众所接受，征税阻力相对较小。
（三）开征环境保护税的国际趋势
治理污染，保护生态环境在各国已经达成共识，并成为各国经济发展战略的一个重要方面。上世纪80年代以来，在理论界的呼吁下，西方各国政府在运用法律的、行政的以及经济的手段进行综合治理环境污染的同时，开始陆续运用税收经济杠杆促进环保事业的发展。1991年，瑞典成为全世界颁布环境税收调整法案的第一个国家，紧随其后，荷兰、美国、德国、日本、挪威、芬兰等国也陆续开征了各种涉及环境保护的税收，如污染税、排污税、能源税、噪音税、汽油税等等，均获得显著的社会效益和经济效益。例如，芬兰全国二氧化碳的排放量已从80年代初的每年60万吨减少到几万吨；纸浆纸张生产量比70年代初翻了一番，但各种排放物却减少了95%。事实证明，开征环境保护税既增加了这些国家的财政收入，又保护了环境和资源。
三、我国开征环境保护税的基本设想
（一）征收范围和纳税人的选择
部分发达国家的环境保护税，都是依据“谁污染，谁缴税”的原则设置的，涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等诸多方面，其课征范围极为广泛。由此看来，环境保护税的课税对象应是直接污染环境的行为及在消费过程中会造成环境污染的产品。从目前环境污染的内容来看，环境污染主要包括大气污染、工业性水体污染和固体物质污染等方面，所以，环境保护税的征税范围主要是排放各种废气、废水、固体废物的行为，具体包括大气污染物、陆地污染物以及其他社会公害（如城市交通拥挤、噪声污染）等。某些容易给环境带来污染的消费品如电池、一次性产品、塑料袋等应纳入环境保护税的征税范围。与此相应，环境保护税的纳税人应定为从事应税排污行为和生产应税包装物的企业、个体经营者。
（二）税基和税率的选择
对应税排污行为，应以污染物的实际排放量为计税依据，采用定额税率，实行从量课征，并视其对环境污染程度确定高低不同的税率。对应税包装物，可根据纳税人的应税销售收入按比例税率课征，也可以按销售数量采用定额税率课征。本着“谁污染谁纳税”的原则，对污染严重的物和行为课以重税，对污染轻微的物和行为实行较低的税率，对污染防治实施项目的建设实行零税率。
（三）税收优惠
为了鼓励纳税人积极采取措施进行环境污染的治理和改善，培养环保意识，可对那些生产和使用节能设备、防污和治污设备以及积极研究和使用防污、治污技术，回收利用“三废”等环境污染物的单位和个人给予一定的税收减免，以鼓励其继续为预防和治理环境污染，改善环境状况而奋斗。参照其他国家的做法，环境保护税的税收减免可采用以下几种形式：投资抵免，加速折旧，免除税收等。
（四）征收管理
根据西方国家的实践经验，为了保证环境保护税能够在全国统一执行，环境保护税的立法权一般由全国人大及其常委会掌握。同时，鉴于我国各地经济发展水平差别较大，各地环境污染的程度不一，所以国家在制定环境保护税时，可以详细列出一些应税项目，是否征收，由各地方政府根据本地区的实际情况自行决定，但要报中央备案。该税种可划作中央、地方共享税，在征收方法上可采用源泉扣缴、定额征收法和自行申报法。中央获得的税收收入，主要用于全国性跨区域、跨流域大江大河的水土保持、环境治理及其它影响可持续发展的人类生存环境的环保工程的投入。地方获得的税收收入，主要用于本地区的公共环境、城市公用环保基础设施、生态保护等环保开支，做到专款专用。
总而言之，开征环境保护税已成为我国进一步实施可持续发展战略的重要内容之一。我国应借鉴国外的可行经验，加强环境保护税的研究，制定适合我国国情的环境保护税法，并适时开征，以充分发挥税收在经济持续发展过程中应有的调节作用。
(作者单位：内蒙古河套大学财经学院)
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