土地和矿产资源开发中的利益补偿机制研究
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作者: 刘 杰 冯 超
一、土地和矿产资源开发中的收益分配机制及分配现状
（一）收益分配机制概述
我国土地法规定“国家对建设用地实行征用制度”，“任何单位或个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请国有土地”，“依法申请使用的土地包括国家所有土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。在征用农民集体所有土地时，国家对农民按照征用土地的原用途给予补偿，其补偿费包括耕地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。其中耕地补偿费为耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍；安置补偿费是按照需要安置的农业人口计算，即按被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算，并规定每个需要安置的农业人口的安置补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的4-6倍，而且限定每公顷被征用耕地的安置补偿费最高不得超过被征用前三年年产值的15倍。对于以上两项，即土地补偿费和安置补偿费的总和，规定不得超过土地征用前三年平均产值的30倍。
在我国矿产资源属于国家所有，收益分配主要在遵循“效率优先、兼顾公平”原则基础下，实施“按劳分配为主、其他多种分配方式并存”的分配制度，其中知识、技术、资本、经营管理、土地、房屋等生产要素也参与收益分配。结合以上分配制度及矿产资源开采利益主体情况，目前矿产其利益分配的主体主要有国家、负有管理权的国务院委托下的市县一级政府、开发企业、矿区居民及开采过程中使用的要素收益；同时，矿产资源开采过程中具有很强的外部性，如最为典型的土地和环境保护，矿产资源与土地具有很强的依附性，同时在其开采过程中对资源所在地和相邻地区居民的生产和生活也会产生一定的影响。因此，在资源开采过程中对其外部性的补偿也日益成为利益分配的主要内容。
（二）收益分配现状
近几年，各资源富集地区为了快速发展经济和增加财政收入，纷纷以低价转让土地或配置资源的方式吸引资源开采或加工项目，带动了地方财政收入的快速增长，但对居民收入提高贡献作用比较弱。根据国务院发展研究中心的一份调研显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方政府预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。但从各相关主体的分配对比情况看，土地在征用与出让之间存在着巨大的利益差，在各利益分配中，县政府获得了52%的土地征用收益，县以上政府获得了15%的土地征用收益，而农民利益集团只获得了32%的土地征用收益。在农民利益集团中，农民个人只获得了土地转让收益的5%-10%，农民所得比重越来越少，而国家、土地开发商的所得比重却越来越多，这就形成了征地方、被征地者、土地开发商之间的利益冲突，而且他们之间的利益差也在逐步增大。大多数失地农民在现金消费上存在短期行为。由于农民文化素质普遍不高，一旦土地补偿款用完，在社会上比较难找到工作，即使能找到工作，很快又会失业，失地农民回头找政府的情况时有发生。
地处矿区的居民除了获得很少一部分打工劳务收入外，并未从资源开发中受益，相反，却不得不承受矿山开发带来的资源枯竭、环境污染、土地塌陷、生态破坏等影响。
二、原因分析
造成土地和矿产资源开发过程中城乡居民收入水平低的原因是多方面的，既有体制方面原因，也有征地环节中补偿机制不健全等问题。综合考虑各因素，其主要原因如下：
（一）征地过程中补偿范围窄和标准低
现行征地补偿标准是按照土地的农产品总产值来计算的，没有考虑到现代农业新增功能的价值，如农业提供的生态与观光、旅游功能等。同时，除了补偿土地价值、劳动力安置补偿、青苗损失及地上附着物补偿外，没有考虑在土地承包期内获得正常收益权补偿、土地的潜在收益补偿、相邻土地的损害补偿、土地的潜在收益损失补偿，以及农民因失去土地的各项间接损失补偿。此外，从矿产资源开发中的各种税费和调节基金看，用于矿区居民生产生活等方面的补偿比较有限，仅在价格调节基金和生态补偿方面有一定的涉及。补偿范围窄和标准低，直接影响着被征地地区居民的收入水平。研究表明，从西部一些地区的情况来看（包括内蒙古），土地补偿和安置补偿费最高标准为1.8万元/人，按目前农村居民人均生活消费支出来看，只能维持7年左右的生活，在城镇只能维持2-3年的生活，而郊区农民的年均纯收入一般在4000元以上，按土地承包期30年计算，预期收益在10万元左右，如果按现在失地农民平均年龄与预期寿命来算，每月只能领到60多元的养老金。
（二）土地转化增值中居民受益水平低
农民的土地征用前是农地，而征用后往往就不再是农地，转化为建设或工矿用地。政府拥有从农村集体获得土地并将之转让给建设用地者的排他性权力，造成了农民不能直接参与土地市场的交易，不能参与分配土地在市场交易所产生的增值收益。而不少地方政府由于财力有限，在经济快速发展过程中面临严重的资金瓶颈障碍，往往强调通过运作土地资源，以地生财，利用不断增大的土地“剪刀差”来获取更好的土地收益，而广大农民仅得到很少一部分钱。
（三）土地（矿产资源）开发中直接拉动就业增收能力比较弱
从被征地居民安置情况看，在土地征用过程中，目前对失地农民的安置有货币安置、用地单位安置、农业安置、征地款安置、社会保险安置、留地安置和土地开发整理安置等七种途径，但主要安置形式为单一的货币安置。货币安置虽然能够解决被征地农民失地后的一段时间内的困难，也能够保证征地工作和工业及城镇建设项目的顺利进行，但却难以解决失地农民的长远生计；同时，由于采用货币安置，农民一次性安置款发放后，许多农民不能合理使用安置款，多用于操办婚事、奢侈消费、办丧事等，结果在补偿款被用完后，由于没有一技之长，不能找到适合自己的工作，最终只能是处于“无工作、无保障、无收入”的状态。此外，政府在安置形式中，一些不适当的处置形式进一步造成了当地农民生活水平的下降。
从土地开发和矿产资源开采中居民就业增收带动作用看，土地一旦征用转化为商业或工矿用地后，其开发过程中大多是企业内部或区外引入的专业施工队伍，因而对当地居民吸纳就业的能力就显得比较薄弱。
（四）一些外部性因素进一步弱化了居民的受益水平
在土地转化为工矿建设用地过程中，随着矿区开采业的发展地区物价也会随之高涨，而在收入不能快速增长的前提下，物价上涨带来居民支出增加客观上也降低了当地居民的受益水平。如鄂尔多斯，近几年煤炭开采业的快速发展带动了鄂尔多斯地区经济的快速发展，但同时也引发了地区物价水平的普遍上涨。2001-2007年城镇居民和农村居民年人均支出增速分别达到15.94%和14.24%。其中，城镇居民收入增速仅快于人均可支配收入增速0.77个百分点，而农牧民年人均支出增速反而快于年人均纯收入0.27个百分点，虽然人均支出水平一定程度上反映了居民生活水平的提高，但快速增长的物价水平影响了当地居民的生活水平，在一定程度上损害了当地居民的利益业已成为不争的事实。
三、提高居民在土地和矿产资源开发中收益水平的对策与建议
（一）提高征用补偿标准
首先，要提高补偿标准。征地补偿费应重新定义为两部分，土地补偿费和安置补偿费，土地补偿费的计算应该用土地平均产值的资本化来代替，即用土地被征用前三年每亩年均纯收入，除以普通存款利息；安置补偿费至少应包括这样几个项目：转业费、社会保险费、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险等，其金额应当能够保障失地农民在生产、生活、教育等方面至少维持原来的水平。
其次，要扩大补偿范围。安置补偿费应同时覆盖失地农民的承包经营权、地上附着物及青苗补偿、长期生活安置补偿以及整个动迁区居民住房补贴等范围。要尽快将生态补偿基金、可持续发展基金、矿业两全价款等合并安排矿区居民就业专项基金，对因矿产资源的合法开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民（村民）丧失发展机会的，给予一定补偿。
（二）完善相关就业和社会保障体系
要采取多种方法和途径，解决被征地农民的就业和生活来源问题。首先，在政策制定中，要把用工安排作为土地征用或招商引资用地的首要考虑因素加以制度化；同时积极拓展失地农民的就业途径，引导和教育失地农民转变观念，提高自谋职业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。其次，在失地农民未能实现就业前，政府要发挥财政资金转移支付的功能，建立失地农民就业保障金，用于失地农民职业技术培训费用的补贴，对经济困难的失地农民给予补助。
此外，在目前农村社会保障制度尚未建立的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金应按国家、集体、个人和征地主体按一定比例解决。同时，应规范明确征地主体在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金。鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在的弊端，应因地制宜地引导农民在土地补偿金中拿出部分资金，购买医疗和养老保险，有条件的集体组织出资进行补贴，政府也从经营土地的收益中出一部分。
（三）探索建立居民收入与开发项目利益共享机制
对公益性用地和工矿建设用地要从制度上进行重新设计。完全用于公益性项目的征地，应从土地资产的收益中，拿出一部分资金用于建立失地农民的社会保障基金；对于交通设施等公益性项目的征地，应该允许农民以土地作股份，长期分享土地的增值收益。工矿用地可以考虑将矿业用地从建设用地中单独分离出来，一方面由国家征收土地之后，以市场价格出让给矿业权人，将市场增值部分返还给农村集体组织，以保护村民的利益；另一种思路是可以考虑在矿业用地获得方面实行土地入股制度或将矿区征地尽可能地变为租赁法律关系以维护村民利益。
（作者单位1.鄂尔多斯市东胜区人事劳动和社会保障局；2.鄂尔多斯市东胜区医疗保险资金管理局）
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