对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思考

来源:用户上传      作者: 赵海鹏 李晓娟

　　摘要：实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实“以人为本的科学发展观”，保证经济社会可持续发展的必然要求。随着人口的增长。经济建设的快速发展，各行业对土地的需求越来越大，特别是近几年，人地矛盾越来越尖锐，一方面是经济建设需要大量的建设用地。另一方面是要保护耕地，保障粮食安全。如何化解这一矛盾，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩办法为我们提供了一条新的途径，进而成为目前农村整治的热点话题。通过编制《内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施规划》，本文对整个过程中遇到的问题和想法进行了归纳和总结，提出了农村建设用地整理的一些建议。
　　关键词：城乡建设用地　挂钩指标　项目区
　　
　　一、前言
　　
　　国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”(以下简称“挂钩”)。内蒙古自治区作为全国第一批实施农村建设用地整理挂钩的试点省份，项目区涉及鄂尔多斯市、包头市、巴彦淖尔市。在国土资源部的指导下，扎实统一地开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。作者通过编制《内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施规划》，对编制规划的整个过程进行总结和浅层研究，提出一些建议。
　　
　　二、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的内涵
　　
　　(一)挂钩政策的提出
　　为了贯彻落实国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)，推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展,2005年国土资源部研究制定了207号文《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，并在内蒙古等省相应地开展了试点工作。
　　
　　(二)挂钩政策的内涵
　　207号文规定：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
　　
　　三、增减挂钩的步骤和方法
　　
　　(一)挂钩的步骤
　　1，准备阶段。该阶段主要是人员组织与资料收集。对拟进行农村建设用地理项目区的自然、社会、经济条件善和项目区土地利用现状进行调查，并收集相关的图件和统计年鉴资料等。
　　2　分析研究阶段。通过准备阶段收集资料使用一定的方法分析利用现状中的问题对整理潜力分析、投资分析等，并提出整理的目标和整理方针。
　　3　规划决策阶段。该阶段主要通过投资估算和整理效益分析，对项目的可行性分析并对方案比较论证，选定整理区。
　　4　提交成果阶段。该阶段主要提交图件成果与文本成果。图件成果主要是挂钩的规划图和实施计划图，文本成果主要包括规划文本和实施方案文本。
　　
　　(二)挂钩的方法
　　在挂钩过程中要符合以下两点基本要求：第一，拆旧地块应选择基本农田保护区或一般农田保护区的农村居民点和农村工矿废弃进行拆旧，现状必须是建设用地且未纳入土地整理项目和耕地占补平衡项目；第二，建新区必须符合现行土地利用总体规划。
　　在挂钩过程中要遵循耕地数量不减少、质量不降低的原则，要严格执行占用耕地的补偿制度，对整理后耕地的质量进行评估。补充耕地的数量要实行按等级折算，按照一定的“耕地折算系数”测算可以用于置换归还建设用地周转指标的有效面积。
　　
　　四、存在的问题和建议
　　
　　(一)可能存在的问题
　　由于目前规划均为试点工程，正处于实施阶段，没有相关资料可以参考，在实施过程中可能会出现以下问题：
　　1　项目资金投入大。挂钩项目的实施一般需要政府前期投入启动资金，进行拆迁安置。从该项目资金估算来看，投资数额巨大，地方政府财力有限，要拿出这么一大笔钱十分困难。
　　2　拆迁难度大。一是搬迁农民多，二是动员农民搬迁难。由于挂钩项目涉及拆迁补偿、安置等经费问题，农民在拆迁过程中顾虑较多，增加了项目拆迁难度，特别是涉及多年形成的公墓等特殊用地等搬迁时，应该更加慎重考虑。如果不能合理的处理这些问题，将会形成一些不稳定因素。还有拆迁农民的发展问题。
　　3　城乡建设用地增减挂钩项目权属调整复杂。在农村居民的安置过程中，农牧民得到集中安置，并通过复垦整理后产生大量的新增耕地。如果不能很好地规范土地权属调整和确定，将很可能导致土地财富的流失。因此，在保障农民利益的同时，规范挂钩项目实施过程中权属关系的调整是挂钩工作的关键之一。
　　4　农村居民点布局调整有待优化。由于本次规划为试点性质的工作，没有其他成功模式进行借鉴和学习，在农村居民点调整中，多数倾向于全部推了重来，对因地制宜的合理调整和优化农村居民点的布局原理体现不够。在今后的城乡建设用地增减挂钩规划的大规模实施中，应当根据当地产业发展和生产方式的调整合理确定调整方式，该集中的要集中，该分散的要分散，不能全部一个模式。
　　
　　(二)项目实施过程中的建议
　　1　充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益。首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证项目的透明和公开，随时接受农牧民的监督。第三，在实施过程中，要给予农民实惠，注重改善农牧民生产、生活条件，并保证农牧民生活质量不降低。
　　2　引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式。积极探索新模式。农村建设用地整理的模式大致包括两个主要部分：一是村民居住的安置模式，主要有公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁、异地改造的整理模式、缩并自然村、建设中心村的整理模式和村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二是资金筹措的模式，主要有政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。
　　3　切实做好建设用地指标与整理后耕地的数量、质量“双挂钩”。农村建设用地复垦整理要十分注重耕地的质量，要建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，保证建设用地指标与整理后耕地的数量、质量“双挂钩”。
　　4　加强生态环境和人文资源的保护。一是注重土壤的改良，土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律；二是注重农村生态环境的改善，对不适合作物耕种的土地，要做好退耕工作，维护农村生态系统；三是按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施；四是保护好人文资源，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理复垦与文化建设相统一。
　　
　　(三)案例研究
　　内蒙古自治区试点工程的项目区之所以选择在杭锦旗，是因为杭锦旗具有以下各方面的有利条件：
　　1　2008年3月黄河决堤，导致100多平方公里的土地受到水灾破坏，杭锦旗独贵塔拉镇为受灾最为严重的乡镇，所涉及的几个村中大部分房屋已不能居住，农牧民人身财产安全受到极大威胁，农牧民均希望搬迁至安全的地区。另外，项目区内还涉及一片多年形成的公墓用地，也被洪水冲毁，当地居民普遍有迁坟的愿望，这也是本次选择独贵塔拉镇的3个村作项目区拆旧区的直接原因。
　　2　项目区建新区内部交通方便，公共基础设施齐全，而且从地质和市政总体情况看，建新区区位优势明显，上水、下水、雨水、通讯、电力等市政配套设施基本完备，供给量充足，可大大提高群众的生产生活条件和居住环境质量。安置区附近新建了大量的日光温室大棚、食用菌大棚和标准化养殖园区，完全能够解决迁移农牧民的就业与生活问题。
　　3　杭锦旗位于目前经济条件比较发达的鄂尔多斯市境内，项目实施所需的资金对地方政府的压力相对较小，为今后项目区的实施工作提供了有利的经济条件。
　　4　项目区拆旧区水利条件、交通条件和电力条件等基础设施条件完备，完全适合当地农业的发展需求，且区域内地势相对平坦，土层深厚，土壤具有既能保肥又能保水的特性，整理后的土地适宜性良好，并与原有的农业用地集中连片，种植范围很广，完全改造成稳产高产农田后承包给大型的农业公司，进而达到了提高当地农牧民的生活水平的目的。
　　可见，项目区位置选择在鄂尔多斯市杭锦旗境内存在诸多方面的优势。在国家相关政策的大力扶持下，通过地方政府的有力领导和资金保障、有关部门的密切合作，群众的大力支持，项目的实施能够得到充分保证。

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