内蒙古牧区苏木乡镇机构改革后存在问题的调查报告

来源:用户上传      作者: 文　明　周晓东

　　根据自治区党委、政府关于进一步深化全区苏木乡镇机构改革的部署，我们调查组深入部分牧业旗县，对牧区苏木乡镇机构改革情况进行了实地调研。据了解，此次改革以旗县为单位，不分农村牧区，原则上将所属苏木乡镇在上一次改革的基础上再撤并50％，同时新成立的苏木乡镇党政内设机构也大幅度压缩，职能调整变化较大，工作人员减少。至2006年8月份，各地苏木乡镇机构撤并工作基本结束，新的苏木乡镇各项工作相继步入正常运行轨道。从我们调查的牧区旗县实际情况看，苏木镇的大幅度撤并，虽产生了积极的作用，实现了基层党政机关“瘦身”和职能转变，初步改变了人浮于事的状态，但由于对牧区特殊性的考虑不足，在机构改革中所采取的“一刀切”的做法，也产生了一些不容忽视的新问题。
　　
　　(一)新的苏木镇行政区域过大、工作人员过少、工作条件差，一定程度上影响了工作开展，也增加了群众办事难度
　　
　　由于牧区苏木镇原来行政区域就较大，撤并后几个苏木并在一起，其行政所辖面积大都在上千平方公里，而改革要求在编人员一般为行政30～40人、事业也是30～40人。牧区苏木行政区域过大和工作人员太少，使工作中产生许多新的问题。如西乌珠穆沁旗乌日根塔拉镇，行政所辖面积达5663．4平方公里。由于牧民居住分散，牧区路况和交通条件又差，行政范围的扩大，使政府部门下基层为老百姓服务和老百姓进苏木镇办事，都非常困难，大大增加了双方办事成本，工作的时效性也很受影响。
　　
　　(二)基层畜牧业服务体系出现人散、线断，功能缺失，服务作用弱化
　　
　　改革后的新苏木镇虽然保留了畜牧兽医站，但主要承担畜牧业执法和公益性职能，没有动物防疫检疫方面的专门服务机构；动物治疗方面也基本实行了个体经营。再之，专业技术人员不足，甚至出现“懂行不在岗、在岗不懂行”现象，有些专业技术人员在改革中竞聘到别的岗位，有些享受政策提前离岗，而专业服务单位又受到编制和经费的限制，无法吸收大中专院校毕业生，技术服务出现断层。致使品种改良、选育优良品种等服务性工作基本瘫痪，仅靠牧民个人，牲畜质量难以提高，对牧民增收带来不利影响。
　　
　　(三)苏木镇债务包袱沉重，清理困难，发展受阻
　　
　　原各苏木镇基本上都有不同程度的债务，债务来源多，成因复杂，债务债权关系混乱，呆死账所占比例较大。机构撤并后，原债务债权法人不复存在，都转移堆积到新成立的苏木镇，债务纠纷大大增多，又不能置之不理，严重影响新成立苏木镇的正常工作。特别是一些上级机构(如旗财政、银行等)，有时在新下拨资金中扣除原苏木镇所欠的债款，影响新苏木镇工作的正常开展。
　　
　　(四)苏木镇权责不对称，职能转变滞后，管理经济社会事务组织力弱
　　
　　苏木乡镇机构改革后，许多经济和社会事务管理职能上移，如计生、医疗、教育、矿产资源开发、林业、公安、税务、信用社等等，基本都上划条管。但实际运行中，这些本该由主管部门履行的职能和承担的工作，却仍然由苏木镇政府履行和承担。因此，目前改革后的苏木镇在工作中既缺乏相应的职能和手段，又受财力不足和债务包袱的深重困扰，难以有效发挥政府的组织、协调、服务作用，执政能力、服务能力、发展能力明显力不从心。
　　
　　(五)民族干部缺乏，基层干部队伍问题多，工作动力和活力不足
　　苏木镇机构改革中，干部职工上岗一般都是全旗统一考录，民族干部落选比例较大，这一状况在一定程度上不利于基层工作开展。再是公务员进出口不畅，受编制限制，想用的人才进不来，年龄偏大不适合工作要求的人出不去。领导越来越年轻化，工作人员越来越老化，工作开展和管理很受人情牵制。另外干部队伍年龄偏大，体能下降、知识过时，观念落后，加之工资待遇低，缺乏激励机制，工作动力和活力日渐弱化，主动性差，作风散漫，很不适应新时期工作需要。特别是行政人员是终身制，事业人员是聘任制，工作要求和责任感形成巨大反差，产生多方面负面影响。还有相当部分干部职工是从异地考录的，离家较远，两地分居，长时间不回不行，回一趟又诸多不便，开支也较高，本身工资又较低，所以工作情绪、热情很受影响。
　　
　　(六)部分固定资产闲置或流失
　　
　　牧区原苏木所在地均有苏木行政机构办公场所、学校、卫生院和邮电所等公共设施，但撤并后由于苏木所在地没有了积聚效益，这些公共设施因无人购买和租赁而大量闲置或低价处理，使得大量的国有固定资产处于闲置状态或无形流失，甚为可惜。
　　
　　(七)牧民子女就学成本相对提高，部分贫困家庭出现子女辍学现象
　　
　　教育资源的整合是机构改革的一项内容。改革中多数苏木乡镇里的中学搬到旗所在地，甚至连小学都搬到旗所在地。另一方面由于苏木镇以下现有学校教学质量下降，导致很多牧民家庭把子女送到旗所在地就读。虽然义务教育期间实行“两免一补”政策，但牧民子女，特别是小学生的车船费、住宿费等就学成本都不同程度提高，加重了牧民经济负担，甚至可能引起其他社会问题。
　　苏木乡镇机构改革是适应社会主义市场经济深入发展的必然选择。为积极应对改革发展中出现的新问题、新变化，我们认为在今后工作中应着重做好以下几个方面工作：
　　
　　(一)深化行政体制改革，完善基层政权功能
　　
　　现苏木镇职能定位已十分明确，相应的机构设置也已确定，要真正落实政府职能的转变，关键是加快整体行政体制改革，理顺苏木镇与旗县市的事权关系，科学地制定各级政绩评级指标，切实使上下权责一致。当前要根据苏木镇改革后的职能定位，科学地界定苏木镇的权利和责任、事权和财权，进一步规范和完善条块管理体制和运行机制。凡法规明确由旗县市政府部门承担的工作和责任，不能随意下放苏木镇承担；减少和取消要求苏木镇开展的不切实际的达标、升级、评比活动及必须完成的脱离实际的硬性经济指标；对需要苏木镇政府协助或共同完成的工作，上级部门应提供相应的经费、赋予苏木镇必要的办事权限；清理过多过滥的“一票否决”。要切实按照法规明确的上下职责推进各项工作，以保障苏木镇依法履行职能。
　　
　　(二)加大对苏木镇财政支持力度，保障基层工作正常运行
　　
　　推动牧区经济社会加快发展，要根据改革后苏木镇行政范围扩大、工作量加大和经费支出大幅度增加、办公生活条件差的实际情况，科学地测算核定苏木镇财政需求．，加大对苏木镇的财政转移支付，以保障苏木镇各项工作的正常运行。要重点加强牧区信息网络建设，改善苏木镇办公条件，以提高工作效率和公共管理及服务能力。
　　
　　(三)积极化解苏木镇债务，大力改善牧区发展环境
　　
　　首先各级党委、政府要充分认识苏木镇债务久拖不决的不利影响，统一思想认识，积极采取有力措施，自上而下明确责任，整体联动，推动苏木镇债务的逐步有序化解。其

次自治区应尽快出台化解苏木镇债务的基本原则和系列配套政策。在基本原则上，应根据各类债务的成因，明确责任承担者，分级承担化解。在政策上，制定分类处理化解的措施，正确界定涉及法律法规问题的有关事项，依法开展清欠。再次要用好现有政策，盘活各类资产，增加财政收入，促进债务化解。最后要严格控制新的债务发生，要严防“政绩透支”，开展各项建设一定要从实际出发，量力而行，同时严格控制其他名目增加新的债务。
　　
　　(四)大力发展牧区经济，积极培植苏木镇财源
　　
　　苏木镇作为一级政权组织，其财政状况直接影响着对所辖行政区域的经济社会服务能力和发展能力。因此，上级政府要加大对苏木镇发展的支持力度，同时要采取有效措施，教育引导苏木镇也不能完全依靠上级财政的支撑，必须树立立足于以自力更生为主，积极促进自身财源建设的思想，以科学发展观为指导，积极推进本地区经济的发展。
　　
　　(五)加强基层干部队伍的建设，为新牧区建设提供组织保障
　　
　　一要重视加强民族干部的培养使用。在基层干部队伍的配置上注意补充民族干部，而不仅仅是在领导干部的配置上重视使用民族干部。二要全面加强对基层干部的素质培训，把苏木镇干部的继续教育、理论学习、业务学习纳入培训规划，从思想观念、政治、业务上全面提高整体基层干部队伍的整合素质。三要进一步完善公务员队伍“进”“出”机制，规范和完善干部实绩考核制度，抓好后备人才的培养、引进和管理，保持干部队伍的活力。四要重视改善苏木镇干部职工的工作、生活条件，在政策和条件允许的范围内，努力提高基层干部的政治、经济待遇，对基层干部的住房、家属调动、子女人学就业、医疗保险等方面给予关心和照顾，以提高其工作积极性。
　　
　　(六)完善相关措施，巩固改革成果
　　
　　针对牧区机构改革后出现的党政工作量大、人员少、牧民子女上学困难、畜牧业服务功能弱化、国家资产流失等实际问题，旗县以上各级政府，特别是自治区政府应从牧区实际出发，制定相应政策措施，积极予以化解。对牧区公务员编制应灵活对待；对基层畜牧业服务应采取政府公共性服务与市场性服务相结合的方式，大力加强公共性服务体系建设；进一步加大对牧区教育的补贴力度；对机构搬迁后的闲置国有资产处置要明确责任主体，强化责任制，积极予以处理和盘活。
　　
　　(七)建立牧区特殊的政策支持机制，加快牧区经济社会全面发展
　　
　　鉴于牧区生态、经济、人文社会的特殊性和发展滞后情况及新形势下与其它类型区域的不平衡性和困难性，建议自治区专门研究并尽快建立扶持牧区全面发展的、系统的特殊政策体系，以使牧区跟上全区全面建设小康社会的步伐。

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