解读城市经营的内涵
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作者: 段 鹏
随着我国工业化步伐的加快，我国城市化进程步入了加速发展阶段。但是，传统的城建模式存在很多问题，它们制约了我国城市化的发展。鉴于此，很多城市先后提出了城市经营理念，通过将这些理念付诸实施，经营城市，实现了城市的可持续发展。作为一种新的城市治理模式，城市经营和经营城市屡见报端。本人认为“城市经营”是一种指导思想、是一种理念，而“经营城市”则是在“城市经营”指导思想下的城市治理实践。
一、现阶段狭义城市经营内涵
城市经营，作为一种城市治理模式，萌芽于我国上世纪80年代城市建设的实践，兴起于90年代。在90年代，众多城市的城市建设实践使城市经营理念在我国迅速传播。作为一种新理念，人们对它的认识只能在实践中慢慢摸索和深化。因而，对城市经营内涵的理解难免会出现偏差。就现阶段而言，在众多的城市经营者眼中，城市经营的涵义很简单，概括来说就是资金导向的城市经营模式。即城市经营者通过对城市自然生成资源、人力作用资源和相关延伸资源的相关部分进行市场化运作，以获取收益，再将收益投入新的城建项目，以便形成城建资金投入、产出的良性循环。在这一过程中，城市政府强调城建资金的筹集，通过城市资源的市场化运作，为城市建设融通资金服务。
资金导向的城市经营模式是我国传统的城市建设体制和制度变革的产物。首先：传统城建模式的资金缺口是城市经营理念提出的动力。传统城建模式承认城市基础设施的完全公益性，因而政府是惟一的投资主体，随着城市化进程的加快，城市居民对基础设施的需求增大时，财政拔款这一资金来源难以维系；其次，中央政府与地方政府的财权与事权的分离是城市经营理念提出的外部条件。当地方政府拥有一定的财政时，它有了经营城市的积极性；当地方政府有了一定的事权时，它能够根据实际情况，进行经营城市的实践；最后，城市化进程的加快和城市竞争的加剧，催化了城市经营理念的产生。城市化的加快，城市基础设施需求量剧增，凸现了传统城建模式的矛盾；同时，随着城市间竞争的加剧，各城市为了吸引“用脚投票”的生产要素，城市功能的完善、城市竞争力的提高是当务之急。而这些要求新的城市治理模式出现。城市经营理念一经提出，各地方政府为了解决城建过程中资金瓶颈问题，资金导向经营城市模式在所难免。
狭义的资金导向的城市经营理念会带来一系列后果。首先，各城市为追求短期资金收入对城市资源进行过度、不合理的开发，会造成城市资源的破坏和浪费以及其功能退化；其次，注重城市资源开发的短期经济效益，必然会忽视城市资源城市功能的战略性经营，从而影响城市功能的发挥和优化。如为了获取土地批租收益，各利益部门哄抬地价，使我国部分城市的房地产价格畸高；最后，对于那些在短期内难以产生经济效益的城市资源，在城建过程中就不会得到重视，就会忽视其对城市发展的价值，而这不利于城市功能的完善和城市竞争力的提高。从根本上说，资金导向的城市经营理念难以处理好城市短期建设扩展与长期规划发展的关系，它重视城建资金的短期筹集，忽视城市资源自身的可持续发展，从长期看，这会削弱城市功能的优化和城市竞争力提高。
二、正确认识城市经营内涵
关于城市经营的内涵有很多不同的看法。如有人认为，城市经营是对城市的自然生成资源、人力作用资源以及相关的延伸资源运用市场化的手段对其进行集聚、重组和营运，以实现城市建设的投入和产出的良性循环；有人认为，城市经营是对构成城市空间、城市功能和城市审美的载体运用市场化的手段进行集聚、重组和营运，以实现这些载体在结构上、数量上、秩序上和功能上的最大化和最优化；还有人认为，城市经营是城市要素的优化，它包括城市产业要素的优化和城市生产要素的优化；此外还有观点，认为城市经营是对构成城市地上空间和地下空间的环境的优化(环境包括硬环境和软环境。硬环境主要指城市的土地、基础设施、社会设施等，同时也包括依附其上的名称、形象等无形资产；软环境包括人才的经营、政策机制的经营、城市形象品牌的经营等)。那么什么是城市经营呢?我认为城市经营的涵义应结合城市经营理念提出的背景、它的实践过程和它的时代特征来综合考虑，用城市经营→发现问题→解决问题→新的城市经营模式这样一个循序渐进的过程来认识它。因而，我觉得城市经营的涵义是动态的。通过出让土地一定年限的使用权、出让街道冠名权等方式获取收益以支持城市建设是城市经营，通过制度创新、转变政府职能，提高城市功能和城市竞争力也是城市经营。
我认为，城市经营，作为一种城市治理模式，与传统的城建模式相比，它强调以下几点：在主体上，不再是城市政府的单一主体，而是政府主导、企业、全民共同参与的形式；在客体上它涉及到以城市发展为核心的各种资源(自然生成资源、人力作用资源及相关的延伸资源)和各种要素(产业要素、生产要素)；在经营方式上，它通过制度创新和政府职能的调整，运用市场经济手段、方法对相应部分进行重组、经营，以实现城建资金的良性循环、城市功能的提升以及城市竞争力的增强。因而，城市经营的内涵包含以下几方面。
首先，经营城市必须能保证城市建设资金投入产出的良性循环。这一点是对经营城市的最基本要求。通过对城市的自然生成资源，人力作用资源及相关的延伸资源的市场化运作，变资源为资本，获得收益，再将收益投入新的城建项目，使投入与产出步入良性轨道，以实现城市的可持续发展。
其次，经营城市必须实现城市功能的提升。一方面，城市作为一个国家或地区的经济增长极，具有较强的生产要素聚集和幅射功能。城市的地位与城市的聚集、辐射功能正相关，要提升城市地位，必须对构成城市空间和城市功能的各种载体进行市场化重组和营运，实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最优化，籍此实现城市功能的完善和提升；另一方面，加快的城市化进程也要求我们经营城市，提升城市的功能。城市化既包括城市人口和城市数量的增多，也包括城市经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。要实现城市的现代化，城市功能的提高是当务之急。经营城市，提高城市的功能，它们的内容涉及到方方面面，作为城市功能的基本体现，以下方面不可忽视：①城市，作为人们生活、居住的场所，必须营造一个好的居住环境，就此来增强城市的居住功能；②城市，作为一个国家或地区的经济增长极，具有极为重要的经济聚集和幅射功能，而该功能能否得以发挥和增强，基础设施具有极为重要的作用。为了能实现城建资金投入产出的良性循环，我们必须按基础设施的性质对其进行营利性、非营利性划分，引入竞争主体，打破行业垄断的局面，变国家单一投资为政府、企业、市民共建设，实现城市的可持续发展；③城市作为现代文明的标志，它是区域文化的中心。在经营城市的过程中，必须重视对城市历史文化的挖掘，形成独特的城市文化，为城市文化功
能的提升服务。
再次，经营城市必须能促进城市竞争力的提高。城市经营的提出，最初是要实现城建资金的良性循环，而城建的目的则是城市功能的完善和提高，城市功能的提高最终促使城市竞争力的提高。席卷全球的经济全球化使竞争触及到每一个城市，城市不仅面临国内城市的竞争，而且面临国外城市的竞争，在竞争不断加剧的背景下，各城市为了实现自身的发展，为了吸引更多的生产要素，为了在城市竞争中立于不见之地，都必须不断提高自身竞争力。这是将来城市发展的趋势，城市经营必须服务于这一趋势，城市经营的过程就是城市竞争力不断提升的过程。现行的关于城市经营的城市优化说、城市市容环境说，都说明了城市经营的过程就是城市竞争力提升的过程。
最后，经营城市的过程应是城市发展目标逐步实现的过程。经营城市贯穿于城市的规划、建设和管理的始终，必须加强城市的规划、建设和管理，走可持续发展道路，改善城市生态环境和人居环境、全面提高城市整体素质。现代化城市应该具备健全、良好的生态环境，具有较高的生活质量，实现公共设施，基础设施现代化，产业现代化，产业结构优化以及城市管理的现代化，所有这些是城市发展最终要实现的目标，作为城市治理的一种模式，经营城市应为实现该目标服务。
三、城市经营的开放性、过渡性
城市经营模式是一种有中国特色的城市治理模式，它产生于我国经济体制转型和城建资金短缺的特殊历史时期。因此，它具有一定的过渡性，其未来的发展方向是顾客导向的城市治理模式和国际化城市治理模式(对少数特大城市)。城市经营虽然拓宽了城市建设的资金来源，提升了城市功能和城市竞争力，转变了政府的职能，但其没有真正意义上实现政府组织效率的提高和服务意识的增强。在城市硬环境逐步趋同的情况下，城市间的竞争更多的表现为城市政府间的竞争，要吸引更多的生产要素，政府就必须视其为顾客，并为它们提供高效优质服务，这种提高顾客满意度的治理模式就是顾客导向的城市治理模式，它是城市发展、功能完善、提高城市竞争力的必然结果。与此同时，随着全球化过程加快和城市竞争的加剧，为了在竞争中立于不败之地，除了变城市经营为顾客导向城市治理模式外，一些特大城市和周边一些城市将组成一个城市集团，通过城市间产业结构的优化，城市间职能的分工等方式参与竞争，走国际化城市治理模式道路。随着我国市场化程度的不断加深和城市间竞争的不断加剧，我国城市经营模式会过渡到顾客导向和国际化(极少数特大城市)城市治理模式。
(作者单位：湖北大学商学院)
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