乡镇公务员队伍建设的困境与对策研究

来源:用户上传      作者: 孙三梅 许晓春

　　摘要：我国公务员体系中重要的一环是乡镇公务员队伍建设，乡镇公务员经常接触与服务对象是广大的人民群众，他们在党政和农民群众之间起着重要的桥梁作用，他们素质的高低与能力的强弱直接影响到农村基层政权建设和经济社会的和谐发展，因此，建设一支适应市场经济体制和现代行政需要的高素质的公务员队伍就显得尤为重要。文章首先分析了乡镇公务员队伍建设的种种困境；其次，分析了乡镇公务员队伍建设困境的成因；最后，对建设一支优良的高素质公务员队伍提出了相应的对策。
　　关键词：乡镇公务员；，镇政府；困境：对策研究
　　中图分类号：C931.3　文献标识码：A　文章编号：1009-8631(2010)05-00u-03
　　
　　乡镇公务员是国家最基层一级的公务员，处在农村工作的第一线，是党加强同农民群众血肉联系的直接实践者，是党的农村政策的执行者，他们的工作对象是最普通的群众，需要解决的问题都是与普通群众直接相关的问题，因此，乡镇公务员肩负着贯彻党在农村的各项路线、方针、政策和引导农民发展经济、致富奔小康的重任。但是我国乡镇公务员建设还存在诸多困境，突出表现在公务员队伍的结构不够科学、流动不够合理、整体素质不够高这三个方面。人员的积极性和创造性没得到最有效地发挥。本文在对乡镇公务员队伍建设困境分析的基础上，提出相应的对策建议，以期国家相关部门对乡镇公务员队伍的建设与管理有一定的借鉴意义。
　　
　　一、乡镇公务员队伍建设的困境
　　
　　自从2005年4月《公务员法》通过后，我们国家的公务员制度才开始推行，客观来说，这项制度推行的时间是比较短的，因此，在整个公务员队伍建设中出现了不少问题。乡镇公务员队伍建设也不例外，具体来说表现在以下几个方面：
　　
　　1.乡镇公务员队伍的结构不够科学
　　公务员队伍的结构是个集合的概念，它包括公务员的专业知识结构、年龄分布结构、学历层次结构、职位配置结构等。乡镇公务员队伍的专业知识结构比较单一，在文化知识、专业技能等方面存在与转变基层政府职能、建设社会主义新农村不相适应的地方。在乡镇公务员队伍中，具备与农村工作对口或相近专业的较少，服务“三农”的本领不够强，真正懂得法律、信息技术、经济管理，熟悉农业科技的复合型人才不多。在年龄结构分布方面，不少乡镇公务员队伍老龄化现象严重，结构严重失衡。从统计数据看，2005-2007三年，35岁以下公务员比例分别为26.11％、23.92％、21.73％。呈下滑趋势，50岁及以上公务员比例分别为15.90％、18.43％、20.25％3，呈上升趋势，35岁以下公务员数量的整体下滑与50岁以上公务员数量的整体上升加剧了公务员队伍老化的步伐。30岁以下的年轻公务员除选调生外，几乎是风毛麟角，基层公务员队伍已明显出现“青黄不接”现象。乡镇公务员在学历在层次方面，整体学历层次偏“低”，其知识结构与发展需求不相适应，全日制学历为大专、本科的人员很少，多数是通过在职学习获得大专与本科学历的，并且多数专业与实际工作不相符，虽然所学专业多为行政管理、经济管理、法律专业，但真正懂经济、会管理的干部较少。掌握市场经济和现代管理知识的领导人才更为缺乏，乡镇公务员队伍的知识素养跟不上经济社会发展的需要，队伍执政能力与科学发展观的要求尚有较大差距。在职位配置方面。职级和编制失衡，政府的行政管理任务始终呈现“金字塔形”。而机构设置和人员配景却呈现“倒金字塔形”，两者间的矛盾显而易见。特别是在新一轮机构改革中，乡镇大幅度撤并，导致基层管理服务对象摊子越来越大。而基层机构设置、人员编制配置却是“外甥打灯笼一照旧”，原有的机构设置、人员职位配置已远远不能适应现实工作的需求。
　　2.乡镇公务员队伍的流动机制不够合理
　　当前我国的公务员队伍实行城乡行政编制两级管理体制，由市直机关流人乡镇政府为顺向流动。乡镇调入市直机关为逆向流动，乡镇之间人员流动为平行流动，据大多数乡镇普遍反映，当前的编制管理机制虽然在一定程度上稳定了乡镇公务员队伍，但是这种机制严重的限制了乡镇公务的合理流动，乡镇公务员队伍“进、退、留、转”中不够灵活，在进口方面除了考试录用和调任领导干部外，乡镇公务员队伍得不到其他途径的补充。另外，还出现这么几种现象：一是逆向流动容易，顺向流动难。乡镇政府公务员由乡镇调入上级机关的逆向流动比较频繁，上级机关流入乡镇或乡镇之间平行流动极少，这种不合理的流动机制使得乡镇公务员不能安心在基层工作，一心只想向上级机关流动，而一些由于工作需要的原因从上级机关流入乡镇工作的领导班子，只是蜻蜒点水的在基层呆几年而不会扎扎实实睁为群众做实事，这种领导班子的不稳定常常会带来决策的随意性和执行的中断性，这肯定会给当地社会经济的发展带来一定得负面影响。二是跨地区流动不畅。出于对家庭、孩子和收入等诸多因素的考虑，许多基层干部不愿远离家乡任职。三是人员清退难。由于种种原因，不少基层干部在编不在岗、退位不退编、死亡不撤编等非正常占编现象比较普遍。另一个方面，通过考核清退人员难之又难，只要没有严重违纪违规，指望通过考核方式清退人员几乎是不可能的事。总之，乡镇公务员队伍流动机制的不合理已经影响了当地经济的发展，应该引起足够的重视。相反，公务员之间的合理流动是非常有益的，在公务员队伍中实行转任和轮换。可以从一定程度上防止各种关系网的形成，为官员的廉洁行政创造良好的条件。
　　3.乡镇公务员队伍的整体素质不够高
　　
　　建立高素质的乡镇公务员队伍是构建和谐社会和发展新农村的需要，但是我国乡镇公务员队伍的整体素质普遍不高，主要表现在政治素质、业务素质、作风素质、道德素质和心理素质这些方面不够高。乡镇公务员由于整体文化素质不高，加之培训学习机会比较少，导致政治素质不高，那么在贯彻执行党的基本理论、基本路线和各项方针政策的时候难免会出现理解上的偏差，很多乡镇公务员由于不具备唯物辩证的思想方法和工作方法，因而在面向群众的工作中不能很好的处理党群关系，不能深入的走进农户。不能深入的开展农村工作；乡镇公务员的业务素质不高主要表现在专业水平和管理能力不够强，比如不熟悉本部门本岗位业务工作和专业技术知识，不了解宏观经济运行情况，不具备具有较高的政策水平，没有掌握必备的财经法律法规知识，此外还没具备较强文字、语言表达能力、综合分析能力和管理能力；乡镇公务员作风素质不高表现在不敢创新，不擅于接受新事物，不够清正廉洁，不具备坚忍不拔的意志和百折不挠的毅力，遇到困难与挫折就退缩，为人正直，谦虚谨慎、作风正派，能够团结大多数人一道工作的人少之又少；乡镇公务员的道德素质不高主要体现在不能全心全意的为人民服务，原因在于多数公务员待遇不是很好，他们不得不通过第二职业增加收入。导致不能安心的搞好基层工作；乡镇公务员的心理素质一定要好。要不然“三农工作”不好展开，具体表现在健康的性格、稳定情绪和强烈的进取心。在农村的具

体工作中，乡镇公务员面对威胁漫骂是家常便饭，常常要直面矛盾冲突。这些都要求乡镇公务员必须具备较高的心理素质。
　　
　　二、乡镇公务员队伍建设的困境成因分析
　　
　　1.乡镇公务员来源较为复杂
　　造成现有乡镇公务员队伍结构不够科学的主要原因是公务员的来源比较复杂，有的是委派的、选举的、招聘的，有国家性质、有乡镇集体性质和临时性质的，他们的学历和能力都受到一定程度的限制。在实行“凡进必考”制度之前，有相当一部分乡镇公务员是没有经过国家公务员考试、录用这些环节的，而是从一般工作人员直接转化为公务员系列的，也就是我们所说的由原行政编制人员过渡进入公务员队伍的，还有一部分是通过转业安置进入公务员队伍的，这就造成了乡镇公务员队伍比较复杂。由于乡镇公务员队伍来源上的复杂性，因而在专业知识结构方面，专业不对口的人员也就进入了公务员队伍中。多数乡镇在实行“凡进必考”制度之后，由于受编制限制，考录进来的年轻公务员极少。导致乡镇机关公务员年龄结构老化逐渐老化，还有一些较为年轻，有一定学历素质较高的公务员往往在基层还未扎下根。就被上级机关借调出去，人为地造成基层公务员队伍“年老体虚”。乡镇公务员来源的复杂性也直接导致了学历层次普遍较低的状况。比如通过过渡方式进入公务员队伍的人员，他们相当一部分是初中专学历。在职位配置方面失衡的原因，一是公务员岗位设置不严格，没有真正做到岗位与人员相匹配；二是公务员招考时，不听从基层单位用人意见，上级自行决定招什么专业的人、招考多少人；三是用非所学现象严重，要么是在岗占编的不懂技术，要么是懂技术的被派去做一些非本职的工作。
　　
　　2.公务员流动机制存在缺陷
　　公务员流动机制是由若干规则和环节构成的公务员与行政职位之间相互作用、相互联系、双向互动的人才流动管理机制，它由流动方向、流动空间、流动频率和流动规程构成，具有整合关系、化解矛盾、新陈代谢、提高效能等功能。我国现行公务员流动机制取得了较大的成效，但目前我国公务员流动机制仍然存很多问题，具体表现在以下几个方面：(1)流动法规规定不哆详细。《国家公务员暂行条例》作为一部过渡性的行政规章，其对公务员流动管理都是原则性的，缺少具体可行的标准、措施和办法。随后颁布的配套性法规，也都缺乏科学而具体可行的标准、规范和明确的权责界定。公务员流动由此呈现出政出多门的现象，这种随意性影响了公务员的合理流动。(2)流动范围具有封闭性。从《国家公务员暂行条例》可以看出，关于公务员流动的规定实质都是根据组织的行政意愿而流动和配置公务员，而个人申请流动较少，因而缺乏在一定条件下自主流动的动力和选择适台自己特长的工作岗位的权利。除了职务的晋升带来的公务员连串的职位变化之外，由于缺乏准确的流动标准和流动方向的指导，甚至出现了公务员的流动往往是为流动而流动。公务员流动处于一种缺乏竞争和效益的状态。(3)选才范围具有特定性。《国家公务员暂行条例》规定，只有副处以上的人才可以以交流的方式进入公务员队伍。而其他人员进入公务员队伍必须经过考试才能录用。由于公务员考试的局限性。工作能力强的人未必能够被选拔出来，因而出现一种博士生能力不如硕士生，硕士生能力不如本科生的现象。(4)流动监控机制不够健全。《国家公务员暂行条例》对公务员流动的具体事项没有明确的规定，公务员流动的权力实际上掌握在领导者手中。这就会造成暗箱操作、任人唯亲、近亲繁殖等现象的发生。此外，现行公务员流动机制缺乏对公务员流动进行管理的协调、评价、激励以及约束等手段。都是造成目前我国公务员流动中诸多问题的原因。
　　3.乡镇公务员培训制度不健全
　　公务员培训制度作为公务员素质的更新机制，不仅是国家行政发展的必要前提，也是公务员个人职业生涯发展重要的一环。但是我国的公务员培训制度更是相对滞后。这在一定程度上影响了行政效率的提高和行政功能的发挥。具体表现在以下几个方面：(1)培训法规不够健全。当前有关公务员培训的法律、法规尚不明确和完善。《国家公务员暂行条例》关于培训方面的规定只是纲领性的，缺少详细的、具体的配套法规和细则。这样各级机关执行的随意性加大，培训对各地来讲是各行其是，缺乏严格规范的要求，难以实现公务员培训工作的法制化和制度化。(2)培训机构不尽完善。我国公务员的培训管理机构是国家人事部和各地的人事局，没有单独负责培训的机构，另外，培训教育机构方面之间又缺乏协调，没有统一的规划，这就造成了培训“人人管”而又“无人管”的混乱局面。(3)培训内容与需求脱节，针对性不强。目前对乡镇公务员的培训没有做需求分析，不能根据不同层次、不同类别公务员的工作性质和需求来开展培训，在培训内容上搞“一刀切”。对年龄、对象、需求、专业等没有区分，在课程设计上“大而空”。并且培训形式单一，教学方法呆板，培训效果较差。(4)培训激励制度不健全。乡镇公务员参加培训的积极性不高，很多人是迫于无奈参加培训的，加之培训经费不足，导致部分乡镇公务员“谈训色变”。这种状况出现的原因是在实际操作中，没有将培训和公务员的任职、定级和晋升职务结合起来。从而严重影响着公务员培训的效果。
　　
　　三、乡镇公务员队伍建设的对策研究
　　
　　1.优化乡镇公务员队伍结构，创新选拔策略
　　乡镇是一个培养人才、锻炼人才的大熔炉。为保证乡镇公务员队伍的“源头活水”，拓宽人员“入口”渠道，建议每年应挤出相应的专项编制用于补充乡镇公务员，增加乡镇新鲜血液，不断增强活力。具体做法可以通过“开源括流、上下大循环、横向大交流”。确保基层公务员队伍“长流水、不断线”。实现总体的结构平衡、合理。一是要实行村级干部职业化，打破村级干部进入公务员队伍的壁垒。为基层公务员队伍“开源活流”。为新农村建设引入一支极具活力的主力军。二是本级招录人员，其进人人员的主渠道必须是从下两级符合条件的公务员中“晋级招考”。确保基层公务员有希望、有奔头。三是要确保“大学生下基层(三支一扶、选调)、轮岗挂职、社会招考和政策性安置”进入基层公务员队伍这四条支线渠道畅通无阻。另外，完善现行乡镇公务员选拔制度，让能力强素质高的人员顺利进入到乡镇公务员队伍，一是要完善选拔方式，坚持德才兼备以德为先拓宽选人视野，不拘一格选拔人才，用心将社会精英与高学历人士吸纳到乡镇工作。二是要改进考试测评，突出岗位特点，把考试与考察更好地结合起来，提高考试的科学性和实用性。三是用好大学生村官以及选调的大学生干部，给予乡镇工作的大学生以必要的政策倾斜。四是出台相关规定，对考录到乡镇的公务员，任何单位和部门不得截留和借用，必须在乡镇工作满一定时间后方可调离。五是继续加大调任力度，通过组织推荐、群众举荐、实地考察，公开选拔一批优秀年轻干部充实到乡镇公务员队伍中。
　　2，完善公务员流动机制，促进合理流动
　　公务员流动机制是一项复杂的系统工程，涉及的因素与环节很

多，对他的完善也应从多层次和多角度整合。主要在于以下几个方面：(1)完善公务员流动市场配置机制。一是需要政府放松对公务员的行政控制，减少公务员自由流动的阻力。使公务员真正成为人力资源市场中的决策主体、行动主体、收益主体和风险主体。二是需要教育公务员要积极更新观念，树立流动意识，克服畏惧心理，勇于到市场经济大潮中去锻炼自己。三是需要政府完善人力资源市场化配置所需要的法律、法规及政策体系。建立多层次、广覆盖的社会保障制度。使公务员在自由流动中解除后顾之忧。(2)完善公务员流动协调机制。一是提高政府对公务员流动协调的权威性。权威是支撑政府协调有效度的基石，政府权威的获得不仅基于政府拥有的合法权力，还在于政府协调方式的公正、诚信、合理、合法。二是建立利益诱导机制。政府应通过协调机制，加大给予公务员的方便、优惠、利益，提升职业吸引力，另外，要抬高公务员离职所需付出的成本。(3)完善公务员流动激励机制。一是要建立完善而科学的人事评价机制，在此基础上实行优才优遇、优劳优酬。二是要提升行政组织文化的亲和力。三是要重视行政领导的影响力。单凭组织及其制度来吸引人才是远远不够的，它还必须要有一群极富人格魅力的行政领导与之交相辉映。四是要提高相应制度安排的激励力，促进公务员流动的积极性。五是要完善分流政策，为流动出行政系统的公务员提供相应的保障，为流动人才解除后顾之忧。
　　3.健全培训制度，提高乡镇公务员素质
　　培训是公务员队伍建设的基础性工作，健全的公务员培训制度有助于乡镇公务员培训的开展，通过培训能够提高公务员的整体素质，从而提高他们的工作效能与执政能力。健全公务员的培训制度可以从以下几个方面人手：(1)建立公务员培训的法制保障机制。建立相关法规来确保培训的严肃性和有效性。国家可以通过法律的形式明确规定培训机构的具体事项，另外，必须将国家人事部颁发的《国家公务员培训暂行规定》进行细化，制定相应的细则，使培训真正做到有法可依，切实有效的保障培训的进行。(2)完善公务员培训机构。我国的公务员培训应建立一定的选择机制以增加培训的灵活性。培训机构可以根据公务员自身的状况来确定培训目标，逐步形成以需求为导向，计划调训、竞争参训相结合的培训机制，从而加强培训工作的针对性。(3)健全培训激励机制。尽快完善公务员培训的激励机制，将培训和任职、奖励和晋升相结合，切实做到“先培训，后上岗；先培训，再提拔”。另外，可以尝试公务员学习培训登记管理制度。连续记录公务员接受培训的情况，以此作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。

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