特殊区域整合的新思考
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作者: 本刊编辑部
2006年全国海关关长会议上提出:特殊区域整合的目标是“通过对现有各类特殊监管区域和保税监管场所进行功能整合，使其基本具备保税加工和保税物流两大功能，实施统一的配套政策和管理措施，形成既监管到位又服务到位的综合型海关保税监管区”。特殊监管区域该怎样整合，专家学者和海关人士各有自己的看法。
国家发展和改革委员会对外经济研究所所长
张燕生
从发展方向来看，特殊监管区域主要在功能上进行整合。自1990年上海外高桥保税区设立以来，保税区的功能主要是沿着两个方向转型升级，一是保税物流功能沿着区港联动、保税物流中心（A型和B型）、保税港等形态向前发展，未来的方向可能是成为以综合物流、离岸金融、资讯、综合运营等复合功能为主、以加工制造为辅的自由港或自由贸易区。另一个方向是沿着加工贸易的功能向出口加工区、跨境工业园、附加保税物流等综合功能的海关特殊监管区域的方向延伸拓展，未来的方向可能是成为以加工贸易为主、辅以保税物流、全球维修、售后服务、以市场推广为主的研发等综合或专业功能的自由贸易区。这两个发展方向，既是来华投资的跨国公司从简单的加工组装向高增值、多样化、综合性的制造和服务功能转型升级的结果，更是中国经济结构转换、效率提高和加工贸易转型的要求，目前正处于快速变化的过渡时期。
随着功能的整合，监管方式必须有所突破。监管政策整合应本着以下原则:一是统一的原则。目前不同直属关区、甚至隶属关区的同类特殊监管区域之间，在政策执行过程中有很大的差异。政策执行的不统一，造成了企业的误解，损害了海关执法的权威性。因此，应进一步建立海关特殊监管区域的管理规范、执行程序及监督办法，并通过加强培训和信息技术的运用，尽可能地统一基层部门的执法尺度，降低监管的随意性，提高人力资源的效率，为提高通关和海关监管效率，并加强统一的后台决策支持系统建设;二是平衡的原则。从特殊监管区域的发展导向而言，必须遵循开放导向和企业导向，这是由国家长远发展利益所决定的。但特殊监管区域企业所有通关便捷的获得，都是以海关监管成本、监管风险的上升为代价。因此，必须兼顾“依法行政、为国把关”与“服务经济、促进发展”。如果监管区域内某项业务的发展，涉及国家的长远利益，那么监管部门必须让路，必须承担起相应的成本与风险。而如果某些监管措施仅仅涉及个别企业的局部利益，则不能过分迁就。
特殊监管区域的未来是实现“境内关外”、“一线放开，二线管住”的目标，在这个过程中，海关特殊监管区域的整合应该在试点的基础上，总结经验逐步推广，形成一套规范、透明、高效、便利的发展模式，为建设一批有中国特色的自由港和自由贸易区奠定基础。
商务部国际贸易经济合作研究院副院长
陈文敬
从功能划分看，我国各类监管区功能的重叠部分较多，由于功能存在重叠，导致一些特殊监管区所确定的目标企业群并无明显差别，如出口加工区管理部门和企业均不了解何种类型的企业适宜或不适宜进驻出口加工区发展。同时，出口加工区与其他海关特殊监管区之间在招商引资、扩大规模等方面存在激烈竞争。特别是由于保税区与出口加工区之间存在功能的重合，容易使企业产生“寻租”行为，这也容易造成各特殊监管区竞相提供优惠条件，降低价格，不利于总体经济发展。
当前的任务是应根据我国经济发展的总体要求，结合各地经济发展的实际情况，适当拓展出口加工区功能，促进出口加工区与其他类型海关特殊监管区的功能整合，并朝着自由贸易区（Free Trade Zone）的方向发展。
建议在没有建立保税区、保税物流中心等海关特殊监管区的地区，充分利用出口加工区现有的基础设施条件、管理机构和监管资源及高效的信息化管理手段，在出口加工区内开辟保税物流区。建议将研发、售后服务等未实现实质性加工的企业行为集中在保税物流区内，允许境外企业在不改变物权的情况下存放商品，允许核定资质的企业在该区内从事国际贸易、国际采购和配送，以及提供分装、拼装及其他的简单加工和增值服务等。保税物流区的规模不宜过大，应仅作为出口加工区的辅助功能，而不改变其以先进制造业为主体的产业结构和发展方向。
在已建有保税区、保税物流中心等海关特殊监管区的地区，要加强同其他海关特殊监管区的功能协调，明确各自的发展定位，突出特色和发展重点。如出口加工区的功能设置应“以出口加工制造为主、以贸易物流等功能为辅”，保税区的功能设置则可以反之，从而使得两者在招商引资、企业定位等方面形成合理的分工与合作。同时，要加强出口加工区同其他海关特殊监管区的政策整合和功能协调。
上海海关加工贸易监管处副处长
顾倍奋
按照上海地区特殊区域整合发展的愿景模式，上海海关对各类特殊区域分别制定了近期实施计划和远期行动规划。
近期实施计划有：
政策整合
放松对区内企业的管制措施。一是取消对不需办理检验检疫手续货物仍需出具货物通关单的规定。二是解决区内注册的物流企业在其他特殊区域进行异地备案、在区外设立经营性分支机构等问题。三是切实赋予各类特殊区域企业外贸经营权。四是统一进出区的税收政策。
制订特殊区域考核指标和企业准入退出机制。建立全面客观的特殊区域经济发展和社会效益评价考核指标，定期对各个特殊区域进行全面的检查。
功能整合
出口加工区:一是拓展研发功能，为设计研发机构进驻出口加工区提供明确的法律依据。二是赋予其采购、配送、仓储等物流功能，允许设立仓储、物流、运输企业、专业采购中心、配送中心企业。三是完善售后服务功能。四是具有国际贸易功能，允许设立国际贸易公司从事国际贸易业务等。
保税物流园区:赋予保税物流园区加工制造、检测维修、研发设计等功能，以港口、机场为依托，促进国际中转物流发展，拓展航运服务产业链，提高物流附加值。
保税物流中心:拓展并完善保税仓储、国际贸易、转口贸易、简单加工和增值服务、国际物流分拨、商品展示、检测维修等功能，实现区域和场所的融合与贯通。
监管整合
洋山保税港区:一是保税港区进出境货物，由电子报备取代进出境备案申报。二是海关根据企业报送的出入库单和工单数据，动态掌握企业的进、出、转、存和进、出、产、存，运用风险管理的手段，变定期核销为不定期抽查。三是进出保税港区货物，采用分批进出区、集中申报方式办理相关手续，实现信息“一点导入多点共享”。
保税物流园区:一是依托现有国际中转货物舱单管理系统，研究制定园区内企业凭舱单等单证办理二次拆拼箱进出境申报手续的实施细则。二是协调统计、企管等部门，落实区外法人企业分支机构在物流园区开展业务的作业模式。三是扩大区港联动范围，实现与其他海港、空港的远程联动。四是探索建立海关对国际性有色金属期货交割仓库运作的监管模式。
保税区:推动保税区与现有特殊区域管理系统的一体化进程。
出口加工区:一是进一步提高卡口的智能化管理水平，引入信用原则和风险分析机制综合评定企业类别，并在此基础上试行“风险式通关”作业模式。二是在上海所有出口加工区内开展境外产品的维修业务的基础上，结合维修业务的特点和企业内部的作业流程，统一制定海关维修业务监管办法。三是借鉴国际研发中心通行的运作模式，树立“顺势监管”的海关监管理念。四是与相关部门进行协调，解决好快件物品入出口加工区必须两次报关的问题。
远期行动规划则会加强特殊区域立法力度，进一步提升特殊监管区域功能。充分吸收国际上管理自由港或自由贸易区的先进经验，进一步放松特殊区域与境外之间的物流、人流和资金流的限制，实施国际通行的自由贸易港或自由贸易区监管模式，构建“海关监视下的非关税区”。
上海市外高桥保税区管理委员会副主任
仲伟林
保税区是中国模式的特殊监管区域，经过十多年的发展，已经形成了自己的特色。保税区未来将更好地服务于我国产业升级和促进企业运作与国际惯例接轨。在创新和发展的主题下，设定我国保税区未来方向和目标时，应该充分注意做到“五个统一”:
历史与未来的统一。保税区未来目标的设定，必须考虑历史现状，从保税区发展实际出发，理解保税区的历史阶段性特征，充分研究每个保税区目前经济发展的情况及所在地的区域经济发展现状。
创新与发展的统一。保税区未来将不断推动产业和管理升级，做到与时俱进，对其功能运作的业务流程进行梳理分析以及流程再造。在制度创新、技术创新的同时，必须考虑发展是第一要务，进一步发挥保税区在国民经济运行中的辐射、示范作用，带动国家及区域经济发展是根本。
规范与多样的统一。保税区的功能定位是与其周边经济发展相适应的，没有固定模式。因此，我国保税区在设定未来目标时，应根据各保税区的区位特色及功能特点，在逐步实现规范管理和运作的基础上，根据保税区的不同情况，在把握共性的基础上充分尊重其独特性，贯彻“分类指导”原则，采取多目标、多层次的运作模式，做到既规范运作，又充满活力，管而不死，活而不乱，促使保税区与区域经济协调发展。
试点与整体的统一。保税区的未来必须服从于国家经济发展战略的需要，服从于进一步改革开放的需要，服从于国家产业升级的需要。在大方向正确的前提下，可以不完全拘泥于现有的做法，进行创新和尝试，实行个别区域的“先行先试”。例如，可以结合国家战略，分别在我国长三角、珠三角、环渤海经济圈的大型港口城市中各选择1～2家产业链比较完整、规模较大、管理水平较高的保税区进行试点，总结经验，不断完善，以点带面，在试点成功的基础上，发挥对其它保税区的示范效应。
近期与长远的统一。保税区的发展必然是在不断巩固现有成果，总结发展规律基础上的不断完善，是一个渐进的过程。对于现有好的发展思路、好的做法、好的政策，应当以制度的形式将其巩固，确保其长期稳定。保税区的未来应当有计划、分步骤地前行，近期先对制约保税区发展的瓶颈进行改革，在重点突破的基础上，再实施全面的改革，最终实现保税区发展的长远目标。
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