我国经济适用住房法律问题的困境与出路
来源:用户上传
作者:
摘要：现行经济适用住房的产权制度存在较大争议，制约了经济适用住房的循环利用，不仅影响经济适用住房的建设和管理，也会影响我国住房体系的整体建立。经济适用住房共有产权理论与物权法存在一定程度的冲突，希望以后出台的《住房保障法》能对经济适用住房的有关法律问题加以明确规定。
关键词：经济适用住房产权共有产权
一、问题的提出
经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。根据我国相关的政策法规，政府对经济适用住房给予了一些优惠政策，同时也进行了一些限制，这使得它区别于一般商品住房。根据《经济适用住房管理办法》（以下简称《经适办法》）第三十条的规定：经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满五年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满五年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款。因此，很多人钻这条规定的空子，把购买经济适用房当成“生财致富”的方法，千方百计购买经济适用房，甚至作为投资。五年后，把以极便宜的价钱买到的房屋出手，就可以获利不菲，这激发了很多人为牟利而造假。
二、我国经济适用住房存在的问题
（一）经济适用住房产权法律定性不清
《经适办法》第三十条第一款规定：经济适用住房购房人拥有有限产权。这部于2007年12月1日由建设部、国家发展和改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门联合发布的规定创设了一种“新的物权模式”――有限产权。它明显与2007年10月1日实施的《物权法》相冲突。《经适办法》作为一般的行政法规，其法律位阶在《物权法》之下。《物权法》第五条规定：物权的种类和内容，由法律规定。该条规定了“物权法定”原则。纵观整部《物权法》，“有限产权”制度并不在其规定之列，可见，经济适用住房“有限产权”的说法在法律上找不到坚实的基础。
那么经济适用住房“有限产权”的由来是什么呢？在我国，一般商品住房的土地使用权性质为出让土地使用权。而经济适用房的土地使用权性质为划拨土地使用权。对于划拨土地，国家通过补充性规定，给予使用者有限的处分权，使划拨土地使用者具有占有、使用、部分收益和有限的处分权，这实质上是一种残缺的产权。经济适用住房购房者支付的房价为房屋所有权价格和其占用范围内的划拨土地使用权价格，与商品住房相比，经济适用住房价格中不含土地使用权出让金。
（二）经济适用住房产权主体相冲突
《物权法》中对于房屋产权的基本规定是“房随地走，地随房走”，说明房地产中房屋所有权与土地使用权的所属人应是同一的。但我国经济适用房正与此相反：一处房产存在两个所有权人，房屋所有权人是经济适用房购买人，土地使用权人是国家。经济适用住房购房人买房后持有房屋所有权证和土地使用权证，房屋所有权证标明经济适用房，土地使用权证标明国家土地划拨，根据房屋所有权证上唯一所有权人就是购房个人。虽然购房人拥有两证，但其土地使用权受到较多的限制，作为房屋的唯一所有权人的购房个人却不能完全行使所有权。
《经适办法》第三十条第三款规定：购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；第三十三条规定：个人购买的经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。其中，“优先购回购”和“不得用于出租经营”两条规定限制了经济适用房购买人对房产处分的权利。这不符合《物权法》第三十九条的规定：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》第六十四、六十六条对私人财产合法权益的保护也做出了规定。
《经适办法》第三十条中提到“向政府交纳土地收益”，这种“土地收益”实质上就是划拨土地的使用权出让金。杭州市2007年9月7日出台的《杭州市区经济适用住房管理办法》明确规定：经济适用房上市交易时，按照届时的销售价与当时购买经济适用住房（包括超过享受面积部分的经济适用商品房）差价的55％向政府交纳土地收益等价款。既然国家不是经济适用房的所有权人，其自然也没有对经济适用房的收益权，凭什么要求购房人交纳此种款项呢？另一方面，由于划拨土地并未在市场上竞价，款项的多少又从何确定？国家表面上是经济适用房的主体，这又与真正的产权人即购房人的权利相冲突。
（三）经济适用住房所占划拨土地的无限续期问题
《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。所以，经济适用住房土地可以永续无限期使用，但在特殊情况下，可以收回划拨土地使用权并给予补偿。但一般商品住房的土地使用权根据《物权法》第一百四十九条规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。由于政府对划拨土地没有规定使用年限，因而土地使用者一旦被批准使用某块土地，就获得了一种永久的、垄断的占有权。只要使用者按一定条件使用该土地，就可以长期占有、使用，可以长期占有土地级差收益。但同时也必须遵守国家法律、法规的有关规定：土地使用者不得擅自改变土地用途；如遇到社会公共利益的需要，土地使用权人有义务服从人民政府收回土地使用权的决定。如此以往，如果购房人的经济情况一直无法好转，就会长期占有公共资源。在这种情况下，对经济适用住房的准入管理要求极高。
三、经济适用住房的共有产权制度
在经济适用房现实中产生如此多的问题后，有的专家提出了“共有产权”理论，他们认为，这种新的模式能解决经济适用住房存在的问题。
（一）共有产权的含义
经济适用房“共有产权”，也称“产权共有”、“租售并举”， 是指经济适用房政府与购房人共同拥有房屋产权所谓“共有产权”，是将政府用于建设经济适用房的财政性支出（主要包括减免的土地出让金及有关配套等费用）转化为投资，政府按投资比例拥有经济适用房部分产权和占有、处分、收益等相应权利；而各个地方符合申购经济适用房条件的购房者则按自己资金多少一次性购买经济适用房的部分产权，余下归政府所有的房屋产权；政府则以比较低的租金形式租给购房者使用，最终形成购房者与政府合股买房，双方按各自投入资金的比例计算各自的房屋产权面积的“共有产权”房。
（二）共有产权的优势
第一，共有产权制度可以实现住房保障资源的累积倍增，促进有中国特色的住房保障体系的形成。政府将用于经济适用住房的投资转化为产权，不仅能够保值而且会增值，随着经济适用住房发展，政府用于住房保障的财力具有放大效应，能够不断扩大住房保障规模，最终能够建成以共有产权的经济适用住房为主、以廉租房为辅的住房保障体系，实现“住有所居”。
第二，共有产权制度可以实现经济适用住房的循环利用，提高社会住房保障资源的利用效率。中低收入家庭的困难状况是阶段性的，共有购房人脱贫致富改善居住条件退出经济适用住房后，又产生新的符合救助条件的中低收入家庭，需要享受政府住房保障优惠，共有产权制度将经济适用住房作为不动产的长期有效性与受助家庭经济状况的动态性有机对接起来，建立起有效的住房保障退出机制和经济适用住房循环利用的机制。
第三，共有产权制有利于消除经济适用住房交易中的投机行为。经济适用住房是行政划拨土地，减半征收税费，升值空间远大于商品房。尽管政府对经济适用住房申购条件进行严格限制，但在监管环节多、难度大、社会诚信体系缺失的情况下，利用经济适用住房与商品房差价寻租谋利的问题很难得到彻底解决，导致社会住房保障资源严重流失。政府参与产权后，有利于消除经济适用住房购买者的投资动机，通过市场行为淘滤掉中高收入群体，从根本上解决经济适用住房保障对象错位问题。
第四，共有产权制度可以更好地发挥政府调控的功能。当房地产市场供大于求或供求基本平衡，房价比较合理时，政府可以直接向开发商购买住房，作为经济适用住房向中低收入家庭出让部分产权，较快地增加住房的有效需求，减少商品房积压，促进房地产市场健康运行，同时降低政府在住房保障方面的行政成本。
（三）共有产权与《物权法》的衔接存在问题
第一，根据共有产权理论，政府把政策性支出转化为投资入股，则对整体房屋产权（房屋所有权和土地使用权）拥有一定比例的占有、处分和收益权利。此时，政府成为经济适用住房的共有产权人，但究其背后，拥有土地所有权的国家才是真正的共有产权人，那么，政府的共有人资格就存在问题了。《物权法》第九十三条：不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。如果，政府与购房人的共有关系成立，那么根据法律政府应归入单位范畴，但在实践中它又不属于单位。所以，这种共有产权不符合法律规定，不能成立。
第二，假设，政府能够成为经济适用房的按分共有人，根据《物权法》第九十六条：共有人按照约定管理共有的不动产或者动产；没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务。可见，政府对于其要履行管理的权利和义务。其中具体的权利与义务在第九十七、九十八条进行了规定。所以就可能出现以下问题：业主在业主委员会投票时，是否还要加上政府的那份“份额票”？经济适用住房的修缮与物业费用，政府因有产权份额，是否也应分担？政府是否能决定经济适用住房怎样内部装修，是否可以“临时安排”受灾居民搬进去住两天，或者在征收和征用时降低补偿标准？可能有人会提出政府可以放弃权利，权利与义务是相对，这样政府修缮、物业费用就不必负担了。但必须要考虑的是，经济适用住房的一部分属于国有财产，如果放弃对其的权利则房屋的一切处置归于购房人，购房人对经济适用住房的看护、维护情况就不能保证。若有些购房人只抱着住几年而不回购的想法，那么国有财产就会大量流失。
第三，共有产权经济适用住房购买人若发生债权债务关系时，政府应如何解决呢？购房人与他人发生借贷关系时，把与政府按份共有的经济适用住房作为偿还物。这种情况符合《物权法》第一百零二条关于共有物上的债权债务的规定：因共有的不动产或者动产产生的债权债务，在对外关系上，共有人享有连带债权、承担连带债务，但法律另有规定或者第三人知道共有人不具有连带债权债务关系的除外。如购房者确无偿还能力，政府就要向债权人履行偿还义务，若债权债务关系中存在纠纷，政府又会卷入法院的庭审或仲裁庭的仲裁等复杂程序中。共有产权制度的实行把原本复杂的经济适用房产权和执行问题变得更为复杂，对政府的管理水平提出了更高的要求。
四、经济适用住房法律问题的解决
政策决定经济适用住房仍会存在，为解决存在的问题要努力做到以下几点：
第一，加快廉租房建设。这符合十一届全国人大政府工作报告的基本精神，即“以租为主”的政策。尽管中国人对拥有自己的房产有根深蒂固的情结，所以政府乃至全社会都要倡导“住有所居”而不是“居有其房”的观念。香港的公屋制度保障体系、新加坡的公屋轮候制度等都为我国廉租房的体系建设提供了宝贵经验。本人认为即将出台的《住房保障法》在其根本精神要符合以廉租房发展为主的原则，因为廉租房体系的形成对解决经济适用住房问题具有重大意义。
第二，完善经济适用住房准入和退出机制。现有的《经适办法》、《城市房屋住房管理条例》等相关规定与《物权法》相互矛盾，《住房保障法》的制定已进入全国人大立法章程，希望在此方面有所突破。在准入方面要加强审查的程度，缩小保障范围，准确定位可适人群；在退出方面，可以规定以五年为界限，购买经济适用住房五年之后，购房人仍未进行回购的，经济适用住房管理部门审查家庭确有困难的可以继续居住，除此情况，购房人需缴纳一定占用公共资源的费用，费用的具体比例可以按占用经济适用房的时间来计算。
第三，住房保障不应只依靠经济适用住房。从各国的住房保障历史来看，住房保障往往是多元化的，并且随着社会经济的发展而不断调整。中国自房改以来，一直是实行以经济适用住房政策为中心的住房保障体系，而且这一体系建设已经走到一个转折关头。中国住房保障体系的发展应充分吸取国际经验，顺应国际潮流，转向以住房救济金补助为核心的保障体系。
第四，加强《经适办法》的实施。在实践中，经济适用住房的诸多问题都在于政策贯彻不力，所以未来在完善购房人资格审查条件、加大惩罚措施等方法下要加强执行力度。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-606036.htm
