我国政府公共服务外包问题研究
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作者: 齐舒展
【摘要】公共服务外包是指在公共服务的供应过程中引入市场竞争机制，由私人企业生产公共物品和服务。公共服务外包能增强政府活力，有效地提高政府提供公共服务的效率和质量，提高公民的生活质量。目前我国政府公共服务外包的种类较为单一，存在监督机制缺失问题，借鉴国外政府的经验，我们需要加快政府职能的社会化、逐步扩大公共服务社会化的范围并完善相关法规，依托法律支撑。
【关键词】政府公共服务外包；合同外包；社会化
从20世纪70年代起，各国经历了政治、经济、社会的大变革以及科学技术的快速发展，各国政府面对着愈演愈烈的严峻局势。在西方发达国家尤为明显，其政府为了提高政府治理能力以及利用政府的力量来促进经济的发展，因此出现了大规模的政府再造运动。这场行政改革被冠以不同的名称，如重塑政府（Reinventing Government）、政府再造（Reengineering Government）、再造公共部门(Reengineering the Public Sector)、新公共管理(New Public Management)等。这种政府再造运动的代表形式就是公共服务社会化。随着新公共管理运动的蓬勃兴起以及政府公共服务提供机制改革的日益深化，政府逐渐抛弃了垄断性的公共服务直接生产模式，采用政府公共服务外包的方式实现公共服务的供给。政府将公共服务交予私营部门来承担的合同外包制度成为西方政府广泛应用公共服务社会化的方式。公共服务的合同外包在西方国家已有多年的历史，但它自产生以来就受到政府官员和学术界的广泛争议，合同外包过程中所产生的问题也成为人们关注的焦点。
一、我国政府公共服务外包的现状以及问题
1．政府公共服务外包的现状。我国在建国初期，一直将公共服务事业定义为公益性事业。政府公共服务事业长期以来采取的是低价格、高财政补贴的体制，供求关系和成本变动基本不受价格所影响。20世纪90年代起我国对公共服务事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。我国政府目前正在积极尝试采用合同外包方式提供公共服务，为了充分了解目前我国政府公共服务合同外包的现状，以便能为公众提供更多更好的服务及降低公共产品生产的成本、节约公共开支，《中国行政管理体制现状调查和改革研究》课题组有针对性地设计了相关问题，并于2007年8月和9月间对14个省级单位的四级政府(个别为三级或两级政府)的公务员进行了问卷调查，调查问题及结果如下表：
据您了解，在政府管理或提供公共服务过程中，有没有企业或社会组织参与其中？
表1
表1中第一选项分支题：如果选择第一选项，在政府管理或提供公共服务过程中，企业或社会组织主要参与其中哪些领域？(可选两项或以上)
表2
在表1中，我们可以清晰的看到，四分之三的被调查者认为在政府管理或提供公共服务过程中，有企业或社会组织参与其中。由此可看出，我国改革开放以来，特别是外资的大量涌入和民营企业的发展，使私营企业逐渐介入历来由政府直接提供的公共服务领域。表2则显示我国在许多领域已经进行了公共服务社会化的尝试，在这些领域中，公用事业管理、城市管理所占比重最大，分别为86.2%和59.9%。如调查结果所示，经济全球化、市场化的当今社会，只有通过引进市场机制，对政府工作进行市场化改革，才能适应人民日益增长的物质文化需求，建立市场经济体制下的新型政府。在公共服务领域合同外包也被广泛的推广。孙学玉提出“政府垄断公共产品或服务供给易造成效率低下、质量低劣、阻碍革新和难以实现资源配置的帕累托最优等一系列问题。随着我国市场经济的日趋成熟，私营部门逐渐具备与公共部门竞争的能力，我国政府可以逐渐从公共产品或服务供给中解脱出来，政府可以采用契约外包的方式来推进我国公共产品或服务的供给体制”。宋世明也提出公共服务的合同外包方式，可以扩大政府公共产品和服务供给的资源和技术力量，有利于降低成本，提高效率，提高顾客满意度。有数据表面，合同外包比政府直接供给降低成本约20%～30%。
将表1表2的调查问题按照不同的政府府级来分类分析，可得出表3表4：
据您了解，在政府管理或提供公共服务过程中，有没有企业或社会组织参与其中？
表3
表3中第一选项分支题：如果选择第一选项，在政府管理或提供公共服务过程中，企业或社会组织主要参与其中哪些领域？(可选两项或以上)
表4
如表3所示，我国政府公共服务外包在各个府级政府发展形势比较均衡，相对来说在省级政府中发展形势最好占78.5%，在地市级政府中占74.9%，在县级政府中占72.1%。近年来，广东、上海、浙江、深圳等地区的公共服务事业己经向民间资本开放，一些中心城市积极尝试公共服务事业的外包体制。2002年7月，成都市市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖。将原有国有公交公司独家经营的公共汽车线路有偿出让。2002年8月，深圳能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团以及食品总公司等大型国企以国际招标方式转让部分股权。2004年初，南京市出让液化气公司剩余资产合资，组建了华润液化气公司；并拿出自来水总公司、煤气总公司、公交总公司的全部资产，以及江心洲污水处理厂扩建工程、城北污水处理厂工程等4个污水处理项目，总计40亿元的资产和项目对外公开招商。2004年9月广东省推进市政公共事业市场化暨项目投资洽谈会顺利闭幕，参展的政府公共服务事业230多个项目中，有210多项取得了实质性的进展，涉及金额60多亿元，广州市政府还通过合资、合作、参股、项目法人招标等方式，个体、私营经济主体可以投资经营城市轨道交通、公交、公路、生态修复、污水处理、垃圾处理、电力、道路、能源、水利、公共信息网络等基础设施和公用事业。
2．政府公共服务外包实施过程中存在的问题。早在上个世纪70 年代，西方许多发达国家便开始了政府公共服务外包的尝试，合同承包的范围从城市绿化、清理垃圾、清洁街道等基础的公共管理服务领域逐渐发展到供应能源、医疗保健、社会保障等较高层次的领域。我国推行政府公共服务外包虽然相对比较晚，但随着西方先进管理理念的引进以及政府机构改革的深入，公共服务合同承包的经济和政策环境渐趋成熟，使得合同承包在政府公共服务中得到广泛应用，虽然公共服务合同外包是提高政府服务效率的一条有效途径，但它决非一劳永逸，合同外包的过程中可能出现一系列的问题。
第一，政府公共服务外包的种类较为单一。根据调查显示，目前我国政府公共服务外包主要集中的领域为公用事业管理、城市管理、税收征收、工商管理等。公共服务外包作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，提高了社会主体对行政管理事务的参与程度，体现了现代行政管理的民主和法治精神，因此，在国外行政管理各个领域被广泛运用。从资本主义发展初期的仅限于市政设施、公路、水利工程等狭窄领域到如今的电信、航空航天、环保、大型水电工程、社会保障、教育、医疗卫生等众多领域，“从摇篮到坟墓、从治安到环保、从教育到就业、从保险到救济、从感冒到爱滋，方方面面都要求有政府的协调与管理”。而在我国，仍存在很多国有垄断行业，如电信、铁路、航空、金融等，这些行业在我国处于垄断地位，不存在竞争对手，导致服务成本高，服务质量却跟不上。
第二，政府公共服务外包实施过程中的监督缺失问题。公共服务的外包带来的是典型的委托――代理模式，私营承包商作为代理人本能的追求为自己牟利，在没有约束的情况下，他们很可能通过降低服务质量和提高服务价格来追求最大的利润，而政府的目标是寻求公共利益最大化。在实际操作中，政府往往不能对公共服务外包的项目履行情况进行有效监督，使得企业表面上积极为公众服务，实则为自己谋取利润和商机。
二、国外可以借鉴的政府公共服务外包的经验
自20世纪70年代以来，政府公共服务外包做为一种新的途径为政府提供服务在西方国家被广泛采用。在美国，澳大利亚以及欧洲国家，这些国家的外包提供非常广泛的公共服务，小到清洁垃圾，城市的绿化，不断扩大到社会的能源，医疗的保健等比较高层次的领域。许多国外发达的城市掀起了一股改革热。在政府公共服务方面引入以市场机制为主，将公共服务社会化、市场化慢慢成为全球背景下的主要潮流。许多西方国家的实践表明了市场机制是效果显著的。综观各国政府改革有一个共同的特征，就是在公共服务组织的运作当中引入了市场机制，实行公共服务的市场化。其主要内容主要表现在以下方面：
第一，政府机构市场化。各国政府尝试着把庞大的政府公共部门分解为若干可以相互竞争的运作部门，把大量的服务职能下放给下级机构，甚至将部分机构让民营部门来承担。通过竞争打破垄断，从而实现“消费者主权”与“公众主权”。这样不但可以降低管理成本，减少服务费用，提高服务质量和效率， 而且有利于减少政府的机构和结构层次。
第二，放松政府管制。这盛行在北美的政府改革中。其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行预前控制的规则数量太多，它们包括僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法则以及许多别的规则。基本的假设是，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加具有灵活性和效率”。放松管制包括放松市场管制、社会管制和行业管制等。其重点是放松市场管制。放松管制在70年代成为经济理论上的热门话题，80年代形成高峰并扩展到各个领域。但它并不是不要政府的干预，而是要减少不必要的政府干涉与管制。
第三，政府运作民营化。政府行政运作从政府经营（即公营）向民营化发展。公营主要指由政府直接提供基础设施和公用事业。它的目的在于控制，具有垄断性。其严谨的指挥系统无法适应变化迅速、高度竞争、信息丰富的社会经济。而民营化能使政府将重点放在具有战略意义和优先发展的项目上，民营化并不意味着完全私有化，它有这样一个特点：行政管理注入了市场规则和企业管理经验，通过自由市场机制决定资源配置，提高服务质量。
三、进一步完善我国政府公共服务外包的对策
目前在我国公共服务领域的改革发展良好，但总的来说，我国大部分地方的公共服务水平和质量都还不高，公共服务的经营体制没有得到彻底改革，许多问题还有待进一步的理论探索和实践。具体地说，当前我国公共服务社会化实施应着重体现在下列方面：
第一，加快政府改革，政府职能的社会化。我们应建立新的政府管理体系，实现重塑服务外包基础上的政府功能，把政府不该管、管不了也管不好的事推向市场、推向社会。着重建立一种政策制定与服务提供相对分离的体制，即公共服务决策层与执行层各司其职的体制，使其各有各的使命和目标，各有各的行动范围和自主权限，从而扩大公共服务供给主体数量，并在供给主体之间引入竞争机制，以提高公共服务的效率和质量。引入市场机制，就是要打破政府对公共服务的垄断，使政府将部分公共服务功能交给社会和企业，做到公私并举，政府和市场两种制度安排并存。
第二，逐步扩大公共服务社会化的范围。政府大环境在不断变化，我们的需要也日益增多，由此政府不得不转变角色，掌舵与划桨兼得。对于政府该管什么，不该管什么的问题上，应该撒手去放权，在不影响政府权力及成效的前提下，把相关项目放手给私有部门去干，使外包在改革过程中更持续发展，为政府提供便利。我们应打破政府与企业之间的利益关系，在传统的行政性垄断的项目上取得突破，如电信、铁路、航空、金融等，然后全面扩大到基础设施建设、教育、卫生和环境保护等领域。在美国，也是首先对垄断开刀（如过去由国家垄断的邮信、邮包业务，现在已有DHL服务公司、联合邮包公司、联邦快递邮件服务公司等多家公司与政府竞争，结果是服务成本大大降低，服务质量大大提高），然后扩大到大部分的公共服务项目中去。所以，在我国对于国家有关行业部门（如国家电力部等）的公司化改造后，撤销现有的行业主管部门，重新建立新的监督管理机构，必须在制度上严格规定这些新机构在组织上真正完全独立于原来的行业主管部门，同时应该运用市场模式将这些行业组织的结构再划分小一点，使其形成非垄断、可以互相竞争的组织实体，这更符合当今世界改革的潮流，达到降低成本，提高效率的目的。
第三，完善相关法规，依托法律支撑。良好的法制环境是公共服务外包得以良好实施的重要保障。为制止和防止公共服务事业外包中出现的问题，根本解决方法就是建立民主、法治政府，规范市场秩序，制定并完善相关法规，也需要根据其实施的情况和效果适时的进行调整、修改和补充。政府应赋予私营部门、第三部门组织和社会公众参与管理的主体地位，同样也需要对政府的主导作用、主要职能等做出法律条文上的规定。明确规定公共服务外包者的权利和义务，从而制定详细具体的违反法律规定要承担的责任，便于行政部门依法行政，用法律保证公共责任，防止以效率代替公平，以营利代替福利。在政府内部要继续贯彻依法行政。制定有关行政诉法和程序，完善对政府非法干预的诉讼途径，从法律上约束政府的过度干预。政府严格按照国家的法律、法规及政策出台相关规定为了更加方便公共服务市场化顺利进行，必须建立完善的法制环境，为公共服务外包实施提供基础保障。在以法律为基础上，不断完善新的制度，根据外包运行情况不断调整，及时修改及补充。
参考文献
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[5]盖・彼得斯．欧洲的行政现代化：一种北美视角的分析．外国行政改革述评．1996（7）
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