城市出租屋管理浅析
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作者: 康达华
【摘要】 随着2010年亚运会的临近,确保“平安亚运”是广州当前社会治安工作的重要而紧迫的课题。出租屋管理是广州社会治安状况的“晴雨表”,加强出租屋管理工作对促进广州经济社会平稳发展有着重要意义。通过简述广州出租屋管理现状,分析出租屋管理工作难的本质原因,并在此基础上提出相应的对策建议,从而提高政府对出租屋管理工作重要性的认识,加强对出租屋管理来实现对流动人口的管理。
【关键词】 广州出租屋管理;流动人口;原因分析;对策建议
改革开放以来,广东沿海地区先行一步,吸引了大量资金和人才,经济社会取得飞速发展。随着改革开放进程的加快和市场经济的发展,地处珠三角腹地的广州市的外来人口人数越来越多。据统计:截至2009年10月底,广州市登记在册流动人员635.2万人、出租屋308.9万套,广州市整治存在安全隐患的出租屋28.6万套。改革开放过程中,外来人口为广州经济社会发展作出了巨大贡献,但外来人口的增多也给城市的管理带来新的挑战,对外来人口的衣食住行等基本需要是否解决,解决得好不好,直接关系着当地经济社会能否持续、协调、健康发展;而居住服务作为其中的重头戏,出租屋管理问题迫切需要给予重视并逐步解决。
一、广州出租屋管理难的本质原因分析
调查表明:出租屋与“黄赌毒”、抢劫、盗窃、聚众斗殴等违法犯罪,与环境脏乱挤、超生、黑市交易、盗版等问题相关,出租屋成为外来犯罪高危人群主要藏身之处和活动地。近年来,广州市每年抓获的犯罪嫌疑人员中有接近80%是外来人员,在抓获的外来犯罪人员中,又有90%以上落网前居住在出租屋。出租屋管理问题并不仅仅是社会治安问题,在它背后隐藏有着深刻的经济原因、制度原因、社会原因,涉及到地方政权、城市规划、行政管理体制以及国家的政策和法律等问题。只有在认清出租屋管理难的本质原因之后,才能对症下药,寻找出解决问题的办法。
(一)经济发展不平衡,外来人口盲目集聚
外来人口聚集沿海地区现象的实质是劳动力流动问题,归根到底是经济发展的问题。中国幅员广阔,各地自身自然禀赋相差很大,再加上改革开放的过程与力度不统一,这造成中国现在经济发展不平衡的局面。一方面广州的总体经济实力远远强于内地及周边地区,造成大量劳动力的涌进。广州是我国最先进行改革开放的地区之一,如今已是一座国际化大都市;此外,作为广东的省会,广州又是广东的政治活动中心,拥有其他地区无法比拟的资源优势。改革开放多年来积累的经济优势使广州成为一块洼地,资金、技术、人才都流向这里。同时,广州城市化进程速度很快,财富的聚集伴随着房地产的腾飞,房价上升给外来务工人员带来极大经济压力,迫使他们只能采取租房形式生活,租房的环境往往很恶劣。
另一方面广州自身经济结构发展不平衡,对劳动力资源需求旺盛是外来人口涌进广州的又一原因。长期以来,劳动力资源丰富是中国参与世界竞争的重要比较优势,加工制造业等劳动力密集型产业是广州主要经济增长点,这造成了广州经济结构不合理,产业附加值低,社会发展不协调的不良影响,这种不良影响在这次金融危机的冲击下扩散放大。再加上广州服务业发展迅速,造成对劳动力需求越加火旺,大量的劳动力涌进也就成了必然。
(二)管理体制不顺畅,管理工作进展困难
出租屋管理工作困难不仅有经济的原因,还有体制方面的原因:
首先,出租屋、外来人口管理涉及的部门多,难以协调工作
出租屋管理牵涉到国土房管、规划、公安、工商、税务、卫生、计生、劳动、城监等多个职能部门,这些远远超出治安管理的范畴,使政府在组织出租屋管理工作方面遇见阻力大,部门间的利益难以协调。在对出租屋和外来暂住人口的管理工作中,政府其它职能部门很少介入,日常管理基本上由公安机关承担,使公安机关特别是基层派出所工作压力大。
其次,城乡二元管理体制难以适应对出租屋和外来人口管理的要求
广州市的出租屋和外来暂住人口主要集中在城乡结合部,环境恶劣,人员组成比较复杂,往往既有外来人口,又有当地居民。现行的城乡二元管理体制很难适应表面上有两种体制,但各自为战,造成规划、建设和社会管理长期处于混乱、无序和低水平状态,还造成很大的资源浪费。
最后,现行体制是以当地党委政府领导为主的属地管理原则,为了自身利益,管理者往往缺乏大局观、各自为政,造成出租屋管理工作进展阻力大
当出租屋管理工作牵涉到相当部分当地村镇干部本身的利益时,一些村镇干部既是管理者又是出租屋主,为了地方及个人利益,不但未能以身作则起带头作用,而且利用职权和管理上的便利,公然违反出租屋和外来暂住人口管理规定,抵触出租屋和外来暂住人口申报登记工作,产生消极的社会影响。
(三)法律体系不完善,法规约束力不强
我国、省有关出租屋管理的现行法律法规滞后、约束力不强、警示作用差,使出租屋管理工作的有效性大打折扣。一方面现行国家房屋租赁法律法规调整的范围过窄。与出租屋相关的国家法律主要有《中华人民共和国土地管理法》、《城市房地产管理法》等,土地管理法基本对农民住房的出租、出卖行为不作限制。《城市房地产管理法》关于房屋租赁规定的只是土地国有的城市房地产,仅作了一些原则性的规定。现时国家法律未对大量存在的农村土地集体所有的农民房屋发生的租赁行为作出调整的规定,使地方立法所依托的法律支撑不足,省市政府及国家有关职能部门也制定了一些行政规定,但在实际执法中常因法律依据不足,难以获得司法机关和社会有力的支持。
另一方面法规罚则量度不相一致,可操作性差。出租屋治安管理方面的法规文件主要有《公安部租赁房屋治安管理规定》、《广东省出租屋暂住人员治安管理规定》、《广州市区暂住人员租赁房屋治安管理规定》、《广州市流动人员管理规定》等以及《中华人民共和国治安管理处罚条例》中部分条款,对出租屋的申报、审核、责任、义务、处罚等都作相应的规定,但具体执行中存在对同一违法现象在处罚量度上不相一致,实际适用中容易引起争议,增加了执法的难度。此外,租赁双方为逃避检查交费,往往伪装以亲朋戚友、生意合伙人身份出现,造成出租屋的非营利假象,加大了执法管理的难度。
二、加强广州出租屋管理的对策建议
(一)转变管理观念,增强外来人口归属感
首先,应该充分认识到外来人口的积极作用
流动人员绝大部分遵纪守法,辛勤劳动,艰苦创业;他们的到来,极大地满足了广州市对劳动力资源的需求,缓解了一些苦、累、脏、杂、险工种劳动力的不足,促进了经济社会的发展,带动了城乡和区域的商品流通,繁荣了城市经济;他们是城市建设的一支重要的生力军,为广州市经济社会发展作出了重大贡献。
其次,要把流动人员管理提高到民生的高度来认识和解决
党的“十七”大提出了对流动人员管理要坚持“公平对待,搞好服务,合理引导,完善管理”的方针,把“加强流动人员服务和管理”作为重要的民生问题来重视和解决。大部分流动人员出于种种原因,在一个城市往往是社会的弱势群体。对流动人员的管理,要坚持以人为本,牢固树立服务至上的理念,帮助他们解决实际生活困难和问题,优化流动人员居住、就业、入学、救助、社会保障等公共服务,给他们人文关怀,帮助他们融入城市,形成和谐社会的氛围。
最后,要树立公平对待原则
我国《宪法》规定,我国公民不分民族、种族、区域,在政治、社会、经济文化等一切领域享有平等权利。他们的人格尊严应该受到尊重和保护,要坚决纠正一切有损流动人员人格尊严和公民权利的歧视性做法。要牢固树立依法保护的理念,坚决惩处侵犯流动人员合法权益的各种违法犯罪行为。应该树立和废止带歧视性的不平等政策,要把流动人员当作社会平等的一员来对待,与常住人口同等对待,同等服务,客观看待流动人员所带来的管理困难,不能把流动人员都作为社会治安的隐患,作为防范重点来监管严控。要教育群众善待外来人员,防止出现歧视性现象,在社会上营造尊重外来人员的文明氛围,帮助他们变“外来户”为“自家人”,激发他们为“第二故乡”作贡献的热情。
(二)统筹兼顾,把出租屋管理纳入经济社会发展总体规划
首先,要控制外来人口规模总量,减少对出租屋的需求
一个城市的人口总容量是极有限的,是随城市的环境容量和资源承载能力而决定的,人口超出了极限,城市可持续发展就失去了支撑,人口的控制,不能通过行政手段,而要通过市场和法律的手段。一方面通过产业结构调整,淘汰高污染的产业,转移劳动密集型产业,扶持引导高附加值产业和现代服务业,建立与广州相适应的现代产业体系;另一方面通过就业信息披露和劳务协作,制定科学的用工计划,发挥政策的导向作用,同主要流出地密切协作,做到输入有需要,输出有组织,逐步引导流动人员有序流动。
其次,政府有关部门要把出租屋管理纳入经济社会发展规划
建设、规划、财政、房管、教育、卫生、计生、公交、能源、水电等部门“要在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面,统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要,提高城市综合承载能力。要增加公共财政支出,逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系,将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划,列入教育经费预算。”要在新工业区规划建设外来人口公寓,加强绿化、治安、交通、水电、煤气、电讯、文化、体育等生活配套设施建设。财政要安排流动人员管理经费,确保管理工作正常开展。
(三)加强政策引导,推行集中居住管理
外来人口管理无序和混乱,与出租屋的空间分布无序和混乱有密切关系,特别是空间上的无序会导致出租行为上的混乱。相同社会阶层的城市居民“集居”在一处,不但可以求得安全感,获得社交的便利,并且能够产生一种共同的文化氛围。要借鉴沿海地区工业园区的探索成果,适宜推行外来人口集中管理模式。一方面政府可推行建设外来人口公寓、廉租房、建设者之家、居住中心等,甚至可建设外来人口社区。广东深圳、东莞等城市以及天津、苏州、杭州等开发区从推行外来人口集中居住中尝到甜头,可以肯定这是一条切实可行的捷径,能较好地解决外来人口居住管理问题,并可抽疏城中村外来人口、降低对城中村出租屋的需求探索出一条新路子。
另一方面各部门协调统一,扶持外来人口公寓建设。决策部门应把区域选址优先、土地出让金减免、挂牌招标投标程序简便、建成后物业管理税费优惠等内容,纳入总体规划实施方案。规划部门应将外来人口公寓建设纳入区域规划,明确工业用地与员工居住用地比例,鼓励用工单位不单独建设员工楼,而是租用政府配套建设的员工公寓。国土部门应给予出让地的优惠政策,税务部门应给予减免公寓物业税,其他各职能部门也应在各职责范围内予以优待扶持。
(四)引入市场运行机制,推动出租屋管理的社会化和产业化
广州市政府除完善现有行政管理体制外,还应遵循市场运行规律,创造条件把市场机制引入出租屋管理,使其走上社会化管理和产业化管理的轨道,更好地为城市经济和社会发展服务。除推广外来人口公寓外,引入社会资本服务于外来人口居住管理是今后发展的方向,要明确政策方向,制定优惠措施,培植市场,吸引眼光长远、信誉良好、资金雄厚、会经营管理的民营企业家,投资建设外来人口公寓,推行物业管理新模式。对目前各地城乡结合部的散居出租屋,要引导房屋租赁向企业化经营管理过渡,可以像建设安全文明小区那样,实行封闭式、围院式管理,入住人员须凭暂住证进出,首先解决管理得住的问题,为管得好创造条件。同时,可由政府引导当地村居民集体组建专业管理公司,或聘请高水平的专业物业管理公司,采取“捆绑式”、“小区式”、“旅游式”等管理模式,将本区域范围内的出租屋实行统一出租经营,推进社会化管理。
(五)推动流动人员自治组织建设
在市场经济条件下,发挥民间组织的自治自律作用非常重要。在现行社会管理体制下,数量日益庞大的外来人口事实上却成了缺少管理服务的边缘群体。政府由于拥有其他任何组织都难以比拟的权威性与组织化程度,当然要在其中起主导的管理作用。但随着形势变化,政府应可考虑如何创造一个能够达成多元管理的条件,即通过制度培育,利用好各种具有替代政府相应管理职能的多元化力量,这是政府对外来人口管理的新课题。近年来,浙江瑞安、江苏无锡等地出现的外来人口自治组织,不仅能够为来工提供各种服务,较好地保障其合法权益,能充分发挥自我管理、自我组织、自我约束的功能,既可分担政府职能部门的部分管理功能,减轻政府负担,又能及时有效化解许多矛盾和纠纷,在维护地方治安等方面效果十分明显,并逐步提高了外来人口的自我管理服务水平。在当前政府对外来人口的管理和服务难以到位的情况下,培育外来人口自治组织无疑具有很强的现实意义。
(六)加强对出租屋管理的立法
实践证明,为了有效地进行区域行政管理,在管理对象发生变化的前提下,规范政府、企业、居民和一切经济、社会、文化组织行为准则的只能是法律、法规和规范性文件,区域的特殊政策也必须通过法律形式予以确定。在外来人口各项管理工作中,在立法和地方法规制定等层面上,应将住宿地作为外来人口管理的一个切入点,作为一个重要阵地来严格管控。通过立法,从高层面上为外来人口管理服务提供较好的政策支持环境,并为具体工作开展提供强有力指导。立法过程中,重点应体现“谁接纳,谁负责;谁容留,谁负责;谁雇佣,谁负责”的多方共管原则和“保护合法、取缔非法、查处非法”的政府行政管理原则,以及“审批从简、管理从严、出发从重”的工作倾向原则,为优化外来人口居住管理效能提供重要基础,为部门提供实操性政策依据,从而有效解决管理部门之间推诿扯皮等现象。
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