城市地下空间使用权与可持续发展探讨
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作者: 陈文瑞
摘要:我国城市地下空间的开发使用时间较晚,还没有较为成熟的市场化运作模式,要保证地下空间开发使用健康有序的发展,必须大胆探索在市场经济条件下开发使用地下空间应坚持的原则及多种投资途径,完善我国现行地价体系,明确物业小区人防工程、地下车库、地下商业街、地下通道等权属,加强地下空间使用的立法,才能促进地下空间的高效且可持续使用。
关键词:地下空间;使用权;可持续发展
中图分类号:TU 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)02-0200-03
1 引言
21世纪是人类开发使用地下空间的年代,地下空间资源作为城市的稀缺自然资源、在民用建设、防空建设、环境建设及城市可持续发展方面都起着至关重要的作用。
国家可以出让地下空间使用权,允许地下空间使用权转让,吸引多元化投资开发地下空间,使城市地下空间商品化、社会化,地下建筑的生产、流通、消费和投资的市场化,是城市地下空间开发、可持续利用的基本条件。
2 地下空间开发与使用中存在的问题
我国城市地下空间的开发使用时间较晚,虽然有民营资本和境外资本都参与投资开发的先例,也制定了一些与规范城市地下空间有关的法律、法规,如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》等法律规定,但这些法律规定由于没有一部是专门直接针对城市地下空间开发使用而制定的,还没有较为成熟的市场化运作模式。因此,地下空间开发与使用中存在以下不足之处。
2.1 政府对地下空间市场化进程的影响
我国城市土地的所有权归国家所有这是毫无疑义的,一些大型的地下空间开发工程特别是公共工程主要还是政府的行为,政府在地下空间开发项目上与私营开发商合作开发还是局限于一些小规模的项目。私营开发商单独的地下空间开发主要是在住宅小区的人防工程,地下车库以及地下室等方面,因而,政府的行为对私营开发商能产生经济效益,直接影响到了地下空间市场化的进程。在加快地下空间市场化的进程中,政府要以监督者的角色,对一些经营性比较好的项目,通过政府控股的专门公司与私营开发商共同开发,或者出让地下空间开发权的形式,交给私营开发商独立开发,使民营资本尽快的进入地下空间开发的市场。
2.2 没有清晰认识地下空间的经济资源属性或地下空间的开发权
当前,由于我国的科学技术水平不断提高,已有了世界一流的地下空间开发的工程技术,但是,由于受到经济发展水平和地区之间经济不平衡的制约,地下空间开发的观念和开发的规模都还是比较落后,没有把地下空间资源看成是城市发展的一种极其宝贵的财富,更无法上升到与地表土地经济价值同等的地位。例如,20世纪60年代、70年代,当时主要为了人防工程而开发使用城市地下空间,在那时并未认识到人防工程属于一种可以经营的资源,城市人防事业实行严格的进入管制,财政无偿投入,造成人防工程资金不足的问题。如果我们转变观念,认识到城市地下空间是一种可以批租的资源,从“人防”向“民防”转变,就可以利用市场手段,加快城市地下空间的开发,也解决了人防工程资金不足的问题。因此,我们现在必须与地上土地一样,采取挂牌、拍卖、进行市场招标等形式,并对地下空间开发权进行科学定价,这样才能实行真正的市场化运作模式。
2.3 地下空间的开发缺乏统一、详细的规划
地下空间的开发缺乏统一、详细的规划。各单位或部门按照各自的发展需要建成的地下建筑,缺乏整体性、系统性,上下不协调,矛盾较多,综合效益不明显。人行过街地道、地下隧道、地下管道、一般的地下工程、民防工程等由于相互之间缺乏沟通与联系,导致我们走在城市的大道上时常看到有人在马路边上挖管道,今天移动挖了,明天联通挖,后天电信挖,加之市政公司、自来水公司、燃气公司也不断地加入挖管道的行列,这种挖来挖去,不但重复花费了人财物,污染了街道,而且还严重影响了交通。更可怕的是由于竞争的持续和越来越激烈,这种重复挖掘的情况将无结束之日,使得整个城市满目疮痍。其原因主要是在于我们对城市地下空间开发缺乏一个统一的规划,以及高层建筑的桩基基础对地下管线、共同沟等有延续性的工程建设造成非常大的困难。由于城市地下空间开发的无序状态,使我国开发地下空间的深度仅为3-10m,城市地下平均建筑面积比率极低,由于缺乏统一规划,大片的地下资源被荒废、搁置或己遭到破坏,可能失去充分利用城市地下空间资源的良机。
2.4 没有建立起一整套开发使用地下空间的法律、法规体系
地下空间开发使用是一种对土地的再利用,往往有多种经济成分参与,对政府而言,既要促使市场的公平竞争,又要保证有限的资源不至被一拥而上的开发所破坏。因此,建立专门针对地下空间开发与使用的法律、法规来规范政府和企业的行为,明确投资者的权利和义务是一个必须解决的新课题。我们从合理利用地下空间资源的角度出发,需要确定城市中适宜开发的区域、开发的深度等等,这些需要在城市规划体系中加以规定。又如,根据什么样的原则来确进行地下空间使用权的转让、租赁、抵押、继承等。这些因素关系到投资者的利益保障,影响到投资者的信心。
例如,关于住宅小区地下车库和地下室所有权的争论。第一种观点是该部位的产权属于开发商,其主要理由是:根据建设部《城市地下空间开发使用管理规定》第二十五条“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁收益、谁维护’原则,允许建设单位对其投资开发建设地下工程自营或依法进行转让、租赁”规定的原则,似可推断出地下车库和地下室属于投资者所有。第二种观点是认为地下车库和地下室的产权属于居住小区的全体业主所有,其理由是:地下车库和地下室的成本开发商已计入到房屋价格中分摊销售了,无论开发商与业主对此有无约定,业主均实际上已购买了地下车库和地下室的产权,所以全体小区业主才是地下车库的产权人。第三种观点是地下车库和地下室的产权究竟属于谁无法确定,有关权属的争议应暂时搁置。
我们对一起关于居住小区地下室所有权和经营权的案件进行分析。案件简要情况为:某小区业主委员会在得知该小区的开发商欲将地下车库的车位出售给广大业主时,多次找到小区物业公司及开发商,提出小区地下车库及地下室的产权与经营权应属于全体业主所有的要求。后因开发商与物业公司不同意业主委员会的要求,业主委员会于2007年6月遂向人民法院提出诉讼。法院于2007年12月判决,该判决于2008年1月生效。法院认为由于业主委员会无法提供有效的证据证明业主已分摊了地下车库和地下室的费用,判决驳回了其诉讼请求。
该案件一审法院审理将近6个月的时间才得出了结论,这反映出司法实践中处理此类案件的困难,因为法律没有明确界定产权归属,甚至没有一个判断产权的标难。因此,笔者认为,在有关地下车库和地下室产权的问题上,无论是法律、法规以及政府部门的规定都应明确,而不应模糊表述,否则将不利于纠纷的解决。
3 地下空间使用可持续发展的对策建议
地下空间开发使用健康有序的发展是落实科学发展观,提高发展质量,节约土地资源,实现经济社会全面协调可持续发展的保证。针对以上分析的制约因素,提出以下的对策建议。
3.1 在市场经济条件下地下空间开发与使用必须坚持的可持续发展原则
(1)采取多种投资方式的原则:大胆探索开发使用地下空间的投资途径,实行独资、合资、合作及股份制等各种投资形式,开发使用地下空间。
(2)区域和整体结合的原则:区域开发和整体开发相结合既可连片开发建设地下商业街,又可结合地面建筑搞单体工程建设,用做社区市民生活、娱乐设施,不断提高市民的生活质量。
(3)人防工程与民用建筑结合的原则:人防工程与民用建筑相结合就是要提倡共同开发地下空间,打破人防部门独家开发地下空间的一统天下。
(4)近期与长远结合的原则:近期建设与长远规划相结合是要在积极推进地下空间开发使用的同时,对于特殊地区、地域要采取一定的控制措施,择机开发。
(5)处罚与奖励结合的原则:处罚与奖励相结合就是对应开发地下空间而不开发的单位加重处罚力度,可以采取收地下空间闲置费的方法,筹集开发使用地下空间基金,用于鼓励和扶持地下空间开发使用事业。
3.2 完善我国现行地价体系
目前我国许多城市的地价体系的表现形式为楼面地价,即立体地价,目前的楼面地价仅限于地表以上的立体,虽未涉及地下空间,但这已经认同了地价体系属于立体的范畴,既然地上空间的使用权需要缴纳税费,地下空间市场化的使用同样需要缴纳税费。然而,城市地下空间是一个立体的概念,城市地下空间使用权的价格不同于现时城市的地价,它是平面地价在立体的投影。由于地下空间又可以分层利用,它的产权可以多元化,影响它的因素除自身因素外,与地面的环境因素相关极大。因此,建立地下空间地价是对我国现行地价体系的补充,城市地下空间的估价可能会成为一门新的科学。
3.3 加强地下空间使用的立法
对城市地下空间使用进行立法基本可以上升到抽象的法治价值:正义和秩序。脱去抽象的外衣,着眼于城市地下空间使用领域、就是保障相关权利人的使用权利和促进使用的有序、高效且可持续。
(1)建立地下空间保障使用的权力。
权利是法律的核心概念,权利保障是法治的永恒主题;不论是在土地私有制的国家,还是在土地公有制的国家,建立健全法律制度,保障相关人的权利,永远是城市地下空间使用事业的前提和重要内容。制定城市地下空间使用法,就是要确立这些权利,明确权利间的关系等。让这些权利具有法律的性质,并在法律的指导和庇护下,得到平等的尊重和实现。根据人们一般的观念,上述权利中的所有权总是处于优势地位,在实践中,地下权或使用权、经营权等较多地受到所有权的肆意侵扰。例如私人对地下空间项目进行经营时,有时无端地受到来自项目所有人(国家或组织)的侵害,依法保护这些经营权显得十分紧迫;从各个领域看,在地下共同管道建设使用中,各参与主体资金和权利分配关系;在地下街、停车场、人防工程经营中,经营主体的权利;综合地下体各部分主体的权利义务关系等,都需要法律进行明确和保障。
立城市地下空间使用法就是完善程序法制,避免权力侵害权利,并强化人们尊重权利的意识。在这方面,现阶段的重中之重是要规范土地征收征用行为,我们现在的土地征收征用程序过于简单,对农民集体土地所有权人与使用权人、国有土地使用权人的保护力度不够。应该借鉴外国或其他地域先进的征收征用程序,使土地征收征用行为更文明。
(2)地下空间开发与使用应与《物权法》有机融合。
有效的政府管理体制是构建城市地下空间开发利用良性秩序的关键,必须与《物权法》有机的衔接。由《物权法》规定的不动产统一登记部门负责,其主要内容是规定地下空间作为不动产,可以所有、转让、租赁、设定担保等,也可以继承。目前,一些省市在这方面进行了积极的探索,杭州市发布的《城市地下空间开发利用管理暂行规定》,对地下空间建设用地的出让方式、出让金缴纳标准,以及土地登记使用权的定义、使用权抵押以及权证备注事项等都给予了细化,还对地下停车库等使用权登记作了特别说明。南京首次公开出让两块地下空间开发项目,打破了一块地面只能出让一个使用权的局面,引来了众多开发商争抢地块,此举在国内也属少见;给其他大中城市的地下空间开发管理提供有益的借鉴。
(3)加强地下空间使用的立法,促进地下空间的高效且可持续使用。
立城市地下空间使用法,就是要促使人们高效地使用地下空间。地下空间作为土地的一部分,是一种宝贵的资源,在寸土寸金的城市,地下空间也是价值连城,再加土地空间使用的不可逆性――地下构筑物不易拆卸、重建或更新,对其高效使用极为必要。要实现高效,必须从建设和管理两个层面入手。在建设层面实现高效,首先就是要确立规划制度。在把握地下空间使用的趋势和本地实情的基础上,制定科学和切实可行的地下空间规划极为重要。其次是要降低地下构筑物的建设成本。运用先进的地下建筑技术,高速、安全地完成建设任务,同时注意地下空间信息的沟通,注重不同主体间的协调合作,避免重复建设;在管理层面实现高效,首先是由政府要成立由人防、建设、规划、国土、交通、水利等相关部门组成的、其统一领导的地下空间开发与使用的领导小组,明确各部门的管理职责和权限,强化各管理主体间的相互协调,真正做到政府从宏观上调控地下空间的开发利用战略,各成员单位具体抓的共同管理机制。
在建设可持续发展城市的过程中,地下空间的可持续使用也是重要―环。城市空间使用中的可持续主要体现在两个方面,一个方面是开发使用的稳妥、有序而不混乱、盲目,有计划地保留而不短时间地开发完毕,也就是要给子孙留有地下空间。另一方面是创新地下工程、材料等技术,让地下空间的不可逆性有所缓和,并加强进化设计、建筑等技术,让地下空间具有多种功能,或较容易在各种功能中实现转换。在这两方面共同作用之下,不可逆性所带来的负面作用可以大大缓解,甚至让人觉得地下空间不需要可逆性。
3.4 对明确物业小区人防工程、地下车库、地下商业街、地下通道等权属的建议
(1)对物业小区人防工程、地下车库权属的建议。
人防工程的权属也应该是可明确登记的,这并不影响暂时人防工程的使用。实践中,不同类型的物业小区人防工程,登记内容是不同的,具体如下:
①开发商在计算公摊面积时把人防工程的建筑面积计算在内,或者在出售单元房屋时承诺无偿提供人防工程供全体业主使用,或者把建造人防工程的成本核算在住宅开发成本之内的,人防工程属于全体业主共同所有,不必作为独立的建筑物进行权属登记,可以作为全体业主共有物权,在业主的房地产权证中注明。
②开发商独立投资的物业小区人防工程,权利主体仍然应当是全体业主,但应确认开发商享有的使用权和收益权。
③物业小区人防工程是否可以作为地下停车场。根据《中华人民共和国人民防空法》,国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人,投资人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者。如果投资者将人防工程改建为地下车库,那么首先必须要获得规划行政管理部门的审核同意,在保证不降低人民防空工程防护能力情况下,根据国家对地下停车场相关技术规范进行修改,直至符合地下停车场使用要求后方可作为地下停车场使用。
(2)对地下商业街、地下通道等权属的建议。
地下立体不同层次的商业街、通道等权属登记可参照地上土地使用权登记方式给予确权,其登记总面积应是其水平投影面积,登记确定的用途、年限等应按批准使用的有关用途、年限进行确认。
4 结语
现代城市的发展必将是立体式开发,它要求地上、地下资源同步利用。因此,走地上、地下空间综合开发之路,实现集约高效利用土地,是符合实际的选择,也是必然的选择。同时应加强立法,将可持续确立为宗旨,通过立法,将使为可持续所进行的努力成为义务,必将大大提高我国城市地下空间使用的质量,推进该事业不断向更高水平发展。
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