“实地论证”：公路节地新措施

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　　8号文件为专家实地论证开启制度化契机
　　
　　众所周知，2008年下半年国务院出台了扩大内需十项措施，安排投资4万亿元振兴经济。4万亿元投资什么概念?相当于近5年(2003年～2007年)的国家预算内资金投资总额的2倍!尤其是这4万亿元投资中有1.8万亿元用于铁路、公路、机场、城乡电网建设，这些项目可都是“地老虎”。如何才能既确保扩大内需所需的土地供应尽快落到实处，又能实现节约集约用地?
　　为此，国土资源部发布了《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地报批工作的通知》(国土资发(2009)8号)。通知第三条明确要求：依法须由国务院批准的地方批准(核准)建设项目用地，公路、铁路、管道等线性工程申请占用基本农田超过100公顷、面(块)状工程申请占用基本农田超过70公顷的，国土资源部将根据项目性质、用地预审等具体情况组织专家进行实地踏勘论证。
　　为落实文件要求，国土资源部耕地保护司安排了由国土资源部、交通部、中国土地勘测规划院等部门专家组成的专家组，对有关项目进行了论证。
　　2009年5月，专家组一行对湖南省境内的三条高速公路项目用地进行实地论证。在这里，专家组通过召开会议、听取情况介绍、实地踏勘等对项目的规划设计、土地利用、公路建设等进行了多方面的论证，并在肯定项目严格控制占用耕地成效的基础上提出了一系列建议。按照这些建议，三条高速公路项目永久用地每公里控制在6，50公顷左右，较先前的规划设计用地有大幅度的降低。
　　同年6月，专家组对湖南省的另外两条高速公路进行了论证。经过共同研究，将一个项目的主线总体用地指标由6.6553公顷／公里降低到6.2933公顷／公里，主线路基指标由7.029公顷／公里降低到6.120公顷／公里，总用地由490.0945公顷降到464.5269公顷。
　　7月，专家组又对河南省的四条高速公路项目进行了论证。经过论证调整设计方案等，其中一条快速通道减少占用基本农田21公顷；另一高速公路项目总体占地面积减少31.6公顷。
　　现阶段，在全国范围内开展既要保发展，又要保红线的双保行动，而公路建设在这一轮的扩内需保增长中又扮演着重要角色。所以，搞好公路建设用地的专家实地论证，正是促进公路建设用地节约集约的有效途径。
　　
　　专家主要论证什么?
　　
　　专家实地论证是指在建设用地审批之前，由国土资源部组织有关专家，到项目用地现场，对项目用地进行实地踏勘，提出具体的节地措施，同时核实占补平衡和补划基本农田、以及补偿安置和社保落实情况。
　　按照国土资源部规定，专家实地论证项目用地的范围界定为以下几种：一是依法需由国务院批准的地方批准(核准)建设项目用地，公路、铁路、管线等线性工程申请占用基本农田超过100公顷、面(块)状工程申请占用基本农田超过70公顷的；二是通过部用地预审需报国务院批准的建设项目，因设计方案调整等原因，用地报批规模超出预审控制规模较多的；三是已知占用基本农田比例较高、面积超过100公顷以上，尚未上报国务院的。
　　专家实地论证的主要内容包括工程用地和土地占用补划两个方面。工程用地方面，主要包括项目建设是否注意保护耕地、减少占用基本农田；用地是否科学合理，节约集约用地；项目是否依法依规，符合产业政策。土地占补方面，主要包括是否完成占补平衡任务，补划基本农田是否符合要求，是否依法补偿安置。专家实地论证主要集中在以上六个方面。但在具体项目上，也有更具体的要求和建议，例如对河南省某快速路项目的建议：
　　1　桥梁占地按垂直平面投影面积计算。
　　2，边坡坡脚至隔离栅的宽度由8米改窄到3米。
　　3，优化停车区与服务区设计，取消1个停车区的设置。
　　4，严格控制施工临时用地，不得占用耕地。
　　5　分析互通立交匝道封闭区内的土地继续用于农业生产，只补不占的可行性……
　　事实上，国土资源部有关部门从2007年就开始探索专家实地论证的节地措施并进行了大量的探索。而国土资源部的8号文件则为这一措施的制度化提供了契机。实践证明，专家实地论证不但能够收到较好的节地效果，而且还有更广泛的意义。
　　一是相关人员的国情认识有了提高。专家组每到一地，首先积极宣传我国实行最严格的耕地保护政策和最严格的节约用地政策，教育业主和设计单位树立少占耕地、少占基本农田的思想，在节地和增加投资的选择上，首先考虑增加投资以减少占用耕地。
　　二是依法依规用地意识有了提高。专家组在论证过程中，反复强调我国严格土地管理，并不是不允许用地，而是要把有限的资源用好，按照规定的制定和程序用地。
　　三是省级国土资源管理部门预审质量有了提高。专家组要求省级国土资源部管理部门严把预审关，不能流于形式，对业主和设计单位提出明确要求，公路建设的各项指标都取现行标准的低值，不能为节省投资而不采取节地措施，提倡通过增加投资，减少占用耕地和基本农田的数量。
　　四是占用耕地的和基本农田的数量有所下降。一般来讲，通过专家组的实地现场踏勘，积极与业主和设计单位协商，提出较好的修改方案，通常会将占用耕地的数量压缩10％左右。
　　
　　专家实地论证中秉持的基本理念
　　
　　在满足功能和安全的前提下，减少占用耕地和基本农田。专家的责任首先是帮助教育业主和设计单位牢固树立保护耕地和基本农田、节约集约用地的思想。在论证过程中，专家组在项目选址、设计阶段就要认真考虑、细致分析，如何减少占用耕地和基本农田，在满足功能和安全地条件下，核减用地。尤其是将实地论证提前在项目初步设计阶段进行，既可以减少业主、设计单位和国土部门的工作量，又能缩短用地审查报批周期，更好地体现积极服务，严格规范管理的要求。
　　强调耕地保护的共同责任。公路、铁路、机场等都属于大型基础设施建设用地项目，专家组严密的论证和积极的协调，在某种程度上能促使这些用地者及其设计单位树立保护耕地的思想，真正把保护耕地的责任变为全社会的责任。
　　实行最严厉的耕地保护制度。切实保护耕地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是国土资源管理必须长期坚持的一项根本方针。加强各类建设项目用地论证，就是要优化设计方案，尽量不占或少占耕地特别是基本农田。确实无法避让耕地的，严格要求先补后占、占补平衡；对列入新增中央投资计划清单的项目，报批用地时没有条件完成补充耕地的，须提供落实补充耕地资金和挂钩土地整理复垦开发项目的相关材料。同时专家组都按政策要求各地认真完成年度土地整理复垦开发补充耕地目标，根据完成情况，采取相应的奖惩措施。整个操作程序，实质是体现了国家最严厉的耕地保护制度的精神。
　　例如河南某高速公路，项目路线全长25.5公里，初步设计需占地150.6公顷，其中耕地137公顷。尽管该项目在设计中采取了多项优化设计的措施，缩减了用地面积，各项指标均低于规定

指标的最低值。但专家仍然建议，因该项目地处平原区，公路建设借土需300万方以上，希望进一步调查土源，建议利用工业废料、废渣或其他工程弃土、弃渣作为路基填料，以减少占用农田取土。同时要求做好复耕工作，保证取土场复耕土地的质量，不影响农业生产。
　　落实最严格的节约用地制度。现行的公路建设项目用地指标是1999年颁布的，已经过去了10年。这10年间土地资源的形势发生了很大的变化，从1999年到2008年，我国的耕地数量由19.38亿亩减少到18.25亿亩，10年间耕地共减少1.1亿亩，数量惊人，原有标准已经无法满足节约集约用地要求。而专家实地论证根据现实情况，严格控制用地量，既弥补了原有标准的不足，也为进一步修订标准提供了实践依据，使节地制度得以进一步贯彻落实。
　　例如，在浙江省某项目的论证中，该项目本已低于规定标准，并实现节地23公顷，省国土资源厅又核减其用地6.79公顷。而专家小组通过踏勘、论证又提出包括线形设计指标、临时用地、单项设施位置等在内的12条建议。通过整改方案，又节地2.57公顷。其实公路项目节地就是这样一公顷一公顷地节下来的，1.8万亿投资，如此多的项目，其节地效果可想而知。
　　
　　公路建设节地有关键点
　　
　　公路建设用地涉及的因素很多，如公路等级、路线走向、限制坡度、最小曲线半径、交叉的规模和数量、沿线设施的规模等，均影响公路建设用地数量。故在设计时，除应统筹规划，合理确定主要技术指标外，还应将用地数量作为一个重要因素，予以高度重视。
　　1　据统计，桥、隧的造价远远高于公路的造价，一般隧道比公路高三倍左右，桥梁比公路高两倍左右。因受经济条件的制约，对靠近城市或通过高产农田及经济作物区的高填路堤路段，应在技术经济比较的基础上，尽量考虑设置防护措施，以缩短边坡长度，节约用地，可能的情况下可有限考虑以桥代路。
　　2，取土场用地在公路建设用地数量中占有相当大的比重，如何与改田、造地等措施相结合，通过取土将荒地改造为耕地或林地、将旱地改为水田等，减少取土用地，是公路工程中应该考虑的重要方面。
　　3，公路工程占地数量与路堤高度直接相关，路堤越高，占地数量越大。因此，在环境与技术可能的条件下，尽量降低路堤高度以减少公路占地数量，是公路勘测设计单位应该考虑的重要方面。

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