土地调控新定位：人地和谐

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　　对于靠地球十分之一的耕地养活占人类五分之一人口的世界第一人口大国来说，人地关系始终是中国实现社会主义现代化进程中所面临的最基本问题，人地和谐始终是一个具有全局性、长期性的大战略。构建和谐社会是中央的重大决定，而人地和谐则应是构建和谐社会的重要内容。人地和谐既是我国土地资源管理的立足点，又是土地资源管理所应追求的崇高目标。
　　
　　三大“高峰”挑战人地关系
　　
　　人口众多、土地资源相对不足、环境承载能力较弱是中国现阶段的基本国情，短时间内难以改变。土地资源是人类社会生存与发展的物质基础和能量源泉，在人口、资源、环境与发展相互关系当中，人口与土地关系处于核心地位。作为处于经济迅速增长之中的人口大国，我国人口发展与土地资源的矛盾比大多数大国都要尖锐。
　　我国即将迎来人口高峰、城市化高峰、工业化高峰，三大“高峰”都将以大量用地为支撑，形成了对农用地和建设用地的刚性需求，将使我国的人地和谐形势面临前所未有的挑战。
　　在未来一段时间内，我国人口总量将继续增加，人口规模高峰将快速逼近。到2030年左右，我国将达到15亿的人口高峰，即我国人口仍然要持续增长20年以上，净增加2亿左右，这势必会对我国土地利用管理带来巨大压力。同时，我国正处于城市化水平高速发展时期，城市化水平每年递增约1％，到2020年将达到58％左右，届时将有近8亿人口居住在城镇，也就是说，未来近20年中我国城镇人口将会净增约2亿人以上，平均每年增加1000万人以上，大量人口向城镇转移集中，将直接带动城镇住宅用地、各类公共基础设施用地和大量工业用地需求的增加。
　　未来20～30年内，随着人口增加，我国人均资源量持续减少的趋势将难以改变。我国人均土地和耕地面积均仅为世界平均水平的1/3，人均耕地在世界近30个5000万人口以上的国家中排名倒数第二，人地矛盾在世界上发展中国家中也是最尖锐、最突出的。人均森林、草地面积分别为世界平均水平的1/6和1/3，人均水资源和矿产资源价值量分别为世界平均水平的1/4和1/2，人均资源量综合排名世界第120位。这意味着，与世界上绝大多数国家相比，我国的发展面临着更为苛刻的资源约束。
　　未来30～40年内，我国土地资源仍将面临人口增加与消费扩张带来的粮食总量需求持续增长的双重压力。我国未来人口的食物消费结构和膳食营养水平将向动植物并重型方向发展。据《中国人口发展战略》综合推算，人均粮食需求2010年应在400～410公斤，2020年在420―435公斤左右，2030年人口高峰时期应在450～470公斤水平。据此估计2010年、2020年和2030年我国粮食需求总量将分别达到5.40亿～5.55亿吨、6.03亿～6.25亿吨和6.63亿～6.92亿吨。即使能通过外贸进口解决5％～10％的粮食需求，2020年～2030年中国至少还要通过自己的国土资源解决5.5亿～6.0亿吨的粮食生产和供给，这比中国现阶段5亿吨的粮食综合生产能力要高出10％～20％。
　　
　　人地和谐应作为土地供需调控的战略目标
　　
　　人地和谐是一种可持续发展的人地关系论，它强调人与土地应该“和谐共处、协调发展”，并依据人的能动性、主导性和智力与技术的发展，从根本上改变传统的人与土地的对立关系，在适应自然、保护自然的前提下，合理开发利用土地，协调土地供给和需求的矛盾，以实现人口、资源和环境的协调而持续的发展。
　　人地和谐的根本目的在于妥善解决人类无限需求与土地有限供给之间的矛盾。人类需求取决于社会总消费，土地供给取决于自然环境的承载力；满足“需求”是人类作用土地系统的主要目的，而土地系统对人类满足需求的能力也构成“限制”。人地和谐发展就是协调土地供给和土地需求这一固有的矛盾。
　　从土地资源管理的角度出发，人地和谐的实质就是通过土地供需调控，促进一定地域和时段内土地供给和需求的平衡。从土地供给和需求的调控角度出发，人口发展与土地利用的关系可从两方面理解，一方面是从人口方面来考察其对土地的需求量，即“以人定地”；另一方面则是从土地方面来考察其人口承载力，即“以地定人”。在“以人定地”与“以地定人”两种思路的基础上，更好的土地供需调控方式是将“以人定地”与“以地定人”进行有机的结合，实现土地供需的数量、质量和生态的综合平衡。
　　
　　人地和谐应定位为土地利用总体规划的核心所在
　　
　　土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。要真正发挥土地利用总体规划的这些功能，就需要将人地和谐定位为土地利用总体规划编制和实施的核心所在，将人口发展纳入土地利用总体规划，努力使人口发展与经济社会发展相协调，与资源利用和环境保护相适应。
　　从总体上看，由于我国土地资源禀赋的约束性和人口发展的复杂性、艰巨性，我国长期以来在人地关系上积累的问题不仅在当前表现得十分明显，而且将随着经济社会发展日益突出。要解决人地关系近期和长远的问题，就必须通过土地利用总体规划，促进一定地域和时段内土地供给和需求的平衡。在各级土地利用总体规划编制中正确处理人口发展与土地资源之间的关系，直接关系资源、环境安全与社会经济可持续发展；充分认识中国可持续发展的人口、资源和环境基础，则是实现我国全面建设小康社会战略目标，促进人口与经济、社会和土地资源、环境走向全面、协调、可持续发展的关键。
　　利用有限的土地供给，尽量满足人口发展的多种需求，必须通过统筹兼顾、合理规划、集约开发利用土地资源来实现。在一定的人地关系地域系统中，人口与土地都有其自身发展的趋势，如果放任其发展可能会导致人地关系的紧张和矛盾的尖锐，甚至可能应验罗马俱乐部当年有关“增长极限”的预言。而规划正是为了解决这些问题而存在的，科学地规划并将其付诸于实践，能够扭转自然发展的不良趋势并防止未来可能发生的尖锐问题。土地利用规划应该通过对未来土地利用数量、结构、利用方式的超前性安排，使一定区域的土地利用与人口增长的数量、人们生活生产的需求相协调，并将其控制在一定合理的结构范围内，以扭转当前土地浪费、建设用地盲目增长等不良用地方式。在当前中国土地利用总体规划的法律地位日渐强化的新背景下，相信科学、可行的土地利用总体规划，可以理性协调好人口发展与土地利用的关系，冲破区域社会、经济、环境可持续发展的土地“瓶颈”。

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