土地确权两年之限　华侨农场演绎新局

来源:用户上传      作者:

　　2007年6月,国务院侨办与国土资源部联合发布了《关于依法加快华侨农场土地确权登记发证工作的通知》,将人们带入了一个早已经陌生的领域。《通知》要求用两年时间,全面完成全国华侨农场土地确权登记发证工作。这是近十年来第一次对华侨农场土地问题做出的重大规定,并有望为华侨农场脱困带来契机。
　　
　　跌宕起伏的命运
　　
　　对现今的许多人而言,“华侨农场”一词似乎稍显冷僻,但对于生活在上世纪50～60年代的人们来说,其响亮程度绝对高于当今的任何明星。那轰轰烈烈的垦荒场面,此起彼伏的劳动歌声,先进的农业机械,茂密葱茏的橡胶林和归侨艰苦创业的精神,如同一曲召唤青春热情的边疆晓歌,曾寄托着无数青年人的梦想。华侨农场几乎就是当时先进农业生产力的代名词,是未来农业发展的象征。
　　上世纪50年代,世界性的排华浪潮使大批的海外难侨纷纷回国,同时也有大批华侨出于爱国之心自愿归国参与国家建设。为了安置归侨和难侨,国家划出一部分土地,分别在广东、广西、云南、江西等地建立了华侨农场。尽管政治意义远远大于其经济意义,但华侨在海外练就的艰苦创业精神,使一片片荒山野岭变成了良田,变成了药材种植基地,变成了橡胶林,有些产品成了国家出口创汇的主要产品。华侨农场的经济贡献和推动中国国际地位提升的作用,使其成为那个年代的佼佼者。
　　
　　然而,强烈的政治背景同时也成为华侨农场以后发展的致命伤,使其在以后的特殊年代里饱受一波接一波政治运动的冲击,体制上也经历了从中央、省侨务主管的国有农场到军管建设兵团,再到市管、县管、镇管的变迁。政治的跌宕加速了经济的衰退,当20世纪末经济改革的大潮涌起时,这些昔日曾经辉煌的农场,只剩下了错愕、茫然和彷徨。眼看着市场经济的车轮与自己擦身而过,回过神来,已被远远的抛在了后面。
　　
　　没能走出的困境
　　
　　一些来自高层和研究部门的调研报告显示,全国现有华侨农林场84个,117万归侨及侨眷。他们的人均纯收入远远低于当地农民人均纯收入,有些省区的差距在1000元以上,其贫困程度可想而知。一些省区侨场贫困人口占侨场总人口的35%,相当一部分归难侨生活极其困苦。据不完全统计,全国华侨农林场年均收入低于1000元以下的有5.6万人。此外,建场时兴建的大部分基础设施年久失修,水库、道路、电力等破损严重,有些甚至被变卖、盗窃,不但存在较大的安全隐患,而且连侨场的基本生活都难以保障。
　　更为严重的是,侨场职工、场员的住房大部分建于上世纪60年代初和70年代末,是土木结构的简易安置房,简陋破旧,大部分已成危房。全国侨场有170万平方米危房亟待改造;据某省统计,该省侨场现有住房13179户68.9万平方米,其中,归难侨危房9352户,危房面积高达42.9万平方米,占2/3。即使在经济较为发达的广东省,有些侨场的危房面积也在40%以上。
　　社会保障体系不健全,低保、医保不到位和养老保险费缴纳缺口大是侨场的另一难题。 据统计,全国84个华侨农场共拖欠归难侨职工工资、退休金、医药费和社保缴费7.15亿元,仅养老保险统筹款一项就欠缴1.89亿元,其中个人欠缴额3000多万元。华侨农场资产负债高达56.8亿元。 沉重的包袱,使侨场的经营步履维艰。
　　还有更详细的资料显示,在广东某地,由于华侨农场经济状况每况愈下,青壮年纷纷外出打工,留下老、弱、病、残支撑着农场经济,形成恶性循环态势,经济严重倒退。近7万平方米的危房未能及时改造,4000多人未能饮用上洁净的自来水,4960人年收入未达到当地最低生活保障线,67%的农场居民、75%归难侨未能纳入民政部门的低保救济。
　　
　　土地侵权与权属纠纷:侨场发展难以逾越的障碍
　　
　　伴随着经济衰落的与体制上的一放再放(由省管一直下放到镇管),华侨农场的管理职能和社会地位一降再降,土地侵权与土地权属纠纷也接踵而来。一份报告表明,华侨农场土地被周边农村、农民大量侵占,归难侨赖以生存和发展的条件遭到严重破坏。如广东某侨场与当地镇合并,当地农民认为,作为土地管理主体的华侨农场已经不复存在,要求返还他们带入的15000多亩土地。2003年,某农场几百亩茶园,一夜之间被一个开发公司推为平地,几十名归难侨没有任何经济补偿,成为无业游民。一些农场被侵占土地面积达12000多亩,归难侨为了维持生活,反而向当地农民租用这些被侵占的土地。
　　据介绍,像这样的侵权行为,全国的侨场都有发生,随便举些例子都很典型。在云南省一些侨场,有1.6万亩土地被周边农村和农民侵占;在广西,仅渠黎华侨林场就被周边村民强占林地5.3万亩,武鸣华侨农场被占土地2079亩;在广东,到2006年8月,共发生土地挤占、侵权案件70多宗,侵权面积3万多亩。更为严重的是,许多案件都已经由当地政府处理或法院判决为土地侵权,但大多难以执行,村民置之不理,继续强占使用。
　　与土地侵权一样,侨场与周边农村、农民等方面的土地权属纠纷则几乎成为侨场的梦魇。据2006年资料,在广东省,侨场与周边农村的土地权属纠纷209宗,涉及土地面积2.7万亩。清远市某侨场30多条土地边界中,20多条都存在土地权属纠纷。在广西自治区,武鸣侨场土地纠纷涉及土地面积1408亩;崇左市华侨农林场土地权属争议涉及土地7.99万亩......大多数侨场,讲起土地权属纠纷,似乎都有难以言表的酸楚。
　　大量的土地侵权和无休止的权属纷争,使侨场有地不能种,有建设用地不能招商引资,权益得不到保护。这对孱弱的侨场经济而言,无疑是雪上加霜。据报道,海南某农场招商引资引进药材种植加工项目,开发商租赁农场土地建立药材基地和药材加工厂,但由于权属纠纷,几个村和作业区同时向开发商主张权力,争签合同,纠纷不断,以致于15年前签订的开发合同至今仍无法顺利履行,甚至联合国的绿色项目也因权属纠纷而搁浅。
　　侵害呼唤权益保护,纠纷呼唤权利明晰。一位资深专家分析,之所以出现大量的土地侵权和权属纠纷,主要原因是农场建立之初是出于政治和国际斗争的需要,并没有考虑那么周全。有些侨场几乎没有明确的边界、没有相关的图表资料,即使有也因为体制上的反复变迁而毁损丢失,致使受害人难以提供有效的资料来主张权利。
　　其次,随着土地价值的显现和经济作物价值的提升,农民纷纷开始重视土地,甚至抢占土地,像侨场这样大片的农田、林地、种植园、鱼塘,又管理不到位,自然成了抢占的对象,加之侨场历来自成体系,几乎与世隔绝,长期以来体制没有理顺,不城不乡、不工不农,形成相对弱势,自身权利难以得到有效保护。
　　
　　土地确权,侨场走出困境的切入点
　　
　　对于侨场的困难与问题,国家早就给予了深切的关注。1985年国家就发布了《中共中央、国务院关于国营华侨农场经济体制改革的决定》,明确规定华侨农场改由地方人民政府领导,改变华侨农场长期形成的封闭体制,使其真正做到与当地社会和经济发展融为一体。1990年,国家出台了《归侨侨眷权益保护法》,对归难侨及侨眷的权益保护有了专门的法律。
　　1995年,国务院办公厅转发《国务院侨务办公室关于深化华侨农场经济体制改革意见的通知》进一步明确,国家计委、财政部、中国农业银行在今后若干年内,在基本建设投资、华侨事业费及农业贷款等方面,继续给予华侨农场必要的扶持,并建议地方政府同时在各方面对华侨农场增加资金扶持。2006年,国家免除了侨场66.7%的金融债务。

　　然而,华侨农场长期积累和遗留的大量问题并没有得到很好的解决。大多数侨场的发展形势依然严峻。一位华侨问题研究专家认为,诸多的政策,尚未选好一个适当的切入点。比如,因体制不顺,中央财政的各种拨款很难顺利到达侨场和职工手里;产权不明晰,各项扶持政策很难落到实处,所以,应当从体制和土地确权着手解决问题。
　　为此,2007年国务院发布《关于推进华侨农场改革和发展的意见》(国发〔2007〕6号),决定采取多项措施着手解决侨场历史遗留问题。如,增加华侨事业费,加快华侨农场基础设施建设,两年内全部解决拖欠职工工资、退休金、医药费问题等。
　　同时,中央要求有关地方和部门在今明两年全部完成华侨农场土地确权登记工作。国土资源部与国务院侨务办联合发布了《关于依法加快华侨农场土地确权登记发证工作的通知》,决定用两年时间,全面完成全国华侨农场土地确权登记发证工作。
　　来自国土资源部官员的分析认为,土地是农场发展生产、搞活经济和安置归难侨的重要载体和依托,是职工赖以生存的生产资料和生活资料,没有了土地或土地产权不明晰,所有的扶持政策都是空话。所以,确权发证是解决侨场历史遗留问题、推进侨场改革转型的切入点。因此,中央把全面推进华侨农场土地确权登记工作,作为推进华侨农场改革和发展的一项重要措施进行了部署。
　　这位官员说,据统计,全国华侨农场的土地,已确权发证的有180万亩,未确权发证的有300万亩,也就意味着还有一大部分未完成确权。长期以来侨场土地饱受侵扰,与此有很大关系,确权是当务之急。而《关于依法加快华侨农场土地确权登记发证工作的通知》,正是落实国务院文件精神,为维护侨场权益而出台的。所以通知明确规定,对于已经依法确权登记给华侨农场的土地,任何单位和个人不得侵占,不得随意收回华侨农场土地,要依法制止和严肃处理侵犯华侨农场土地权益的违法行为。确因当地经济社会发展需要使用华侨农场土地的,要参照征收集体土地标准给予补偿,不得侵害华侨农场职工利益,切实保护归难侨合法权益。
　　专家分析,这次全面推动侨场土地确权,不但意味着权益将受到法律保护,更深远的意义在于,侨场经济发展有了稳定的基础。明确了土地使用权的归属,侨场才能用心规划未来,才能招商引资,才能以土地使用权为依据取得银行贷款,才有能力进行各项建设。
　　《通知》不但提出了“先易后难、先简后繁”的确权原则和“尊重历史、承认现实、互利互让”的纠纷调处原则,更明确了确权的主体和对象,规定了向谁确权以及确权的前提条件,甚至连经费都作了安排。
　　同时,相关省份的土地和侨务部门都认为,这次关于确权登记的通知,不但为保护华侨农场的利益提供了法律保障,也为省区解决确权登记过程中的矛盾和困难提供了依据。一些地方的土地管理部门早就尝试侨场的土地确权工作,但因为缺少针对侨场土地确权的政策规定,使一些复杂的土地权属纠纷案件难以解决。而《通知》的发布,无疑推动了侨场土地确权工作的顺利进行。
　　也有人担心,认为侨场的大量问题是多年积累下来的,牵涉面广,问题复杂,恐怕不是一两年能够解决的。例如,一些土地侵权法院早已定案 ,但侵权人拒不执行,似乎并没有太好的办法解决。况且,能够确权的土地,这几年各地土地管理部门都已陆续确权完毕,剩下的都是纠缠多年的权属纠纷地块,现有体制和法律的框架下,处理起来难度较大。
　　然而相关部门却充满信心。来自国土资源部分析认为,一是国家高层有彻底解决问题的决心和相关政策,地方政府也开始重视确权问题;二是近几年来,相关省市的国土部门和侨务部门,为侨场的土地确权进行了积极探索并积累了丰富的经验,摸索出了适应本地侨场实际情况的土地确权操作办法,为全面推动确权发证工作打下了基础。如广东省,有华侨农场23个,土地总面积170万亩,总人口28.5万多人,占全国华侨农场总人口的49%,其中归难侨8.2万人,占农场总人口的29.3%。早在2001年就开始了土地确权发证工作,到2006年7月,40%的土地确权发证已完成。此外,广西、云南等地的土地确权发证工作也都取得了较大的进展。这样看来,两年完成侨场土地确权登记工作,并非不可实现,华侨农场解困也应指日可待。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-651804.htm