中国林产品贸易政策演变及其评述

来源:用户上传      作者: 田明华　李　明　周小玲

　　近年来中国林产品贸易增长很快，在世界木质林产品贸易中的地位不断提高，中国已经成为世界主要林产品贸易国。2006年中国林产品进出口贸易总额357.98亿美元，其中出口192.23亿美元，进口165.74亿美元。进口林产品以纸及纸浆、原木、锯材为主，主要来自东南亚、俄罗斯、北美。出口林产品以家具、木制品、人造板和单板、纸及纸浆为主，主要出口美国、日本和中国香港市场。根据FAO2004年的统计数据，按数量计算，中国是世界第1大木浆进口国，世界第2大原木进口国，第2大人造板进口国，第3大纸与纸板进口国，第5大锯材进口国，第5大人造板出口国。2003年木材制成品（含家具）出口金额达75亿美元，超过意大利成为世界上第1大木材制成品（含家具）出口国。改革开放以来，中国一直实行鼓励木材进口政策，出口政策也有了很大变化。中国林产品贸易政策不仅直接影响中国林产品贸易，而且直接影响国际林产品贸易。因此，研究分析中国林产品贸易政策走向，不仅对于国内相关林产品生产、贸易企业具有重要意义，而且对于国外林产品贸易伙伴有重要参考价值。
　　
　　一、中国林产品贸易体制及林产品进口贸易政策的演变
　　
　　中国的林产品贸易体制及政策基于中国的特色经济和中国的对外贸易政策。新中国建立后，其变化经历了4个时期：
　　第一时期（1949~1978年）：这一时期中国对外贸易额很小，对外经济交往也很少，国家实行高关税保护本国产业的政策。林产品进口贸易主要由政府指定专门的国营公司根据国家建设需要从有限的几个国家和地区进口。进口数量小、树种相对集中，国家高度垄断经营。
　　第二时期（1979~1988年）：这一时期中国的经济体制仍以计划经济为主，关税政策虽然作了一些调整，但在进出口贸易中大量采用许可证和配额经营时，关税即便存在，也只是形同虚设。林产品贸易迅速发展。林产品被政府列为重点发展项目，国家财政安排专项资金用于林产品进口，并指定公司专营林产品进口业务。
　　第三时期（1989~1998年）：这一时期计划经济与市场经济并行，中央计划林产品比例逐年减少，直至1993年完全取消计划内林产品进口，自1993年关贸协定乌拉圭回合签字起，多次自主大幅降低进口关税，至1998年底，主要林产品进口税率分别为原木2%、锯材3%、高档板材6%~9%、胶合板15%、细木工18%、木线条20%、木家具22%，原木、锯材等初级林产品进口税率已降至世界平均水平，但胶合板、木家具、纸产品等关税依然较高。
　　第四时期（1999年~至今）：林产品贸易进一步趋向自由化，进口关税大幅度降低，几乎没有非关税措施。从1998年12月1日起取消了原定的“只有经过国家审核确定的专营单位才有权从事国际林产品贸易”的管理办法，按新规定，凡具有外贸经营权的公司、企业均可在自负盈亏的基础上自主进口。这意味着凡具有一定经济实力的民营或个体公司，都可申请林产品进口经营权。从1999年1月1日起，为了鼓励木材进口，实行木材进口零关税政策，原木、锯材、薪材、木片、纸浆和废纸等的进口税调减到0，胶合板的进口税亦由原来的20%调减到15%。2001年1月1日起，中国林产品平均关税为12.3%。加入WTO后，中国严格按照入世承诺，对249种林产品降低关税，并逐步取消非关税措施，向世界开放林产品市场。2002年中国木材、纸及其制品平均关税已降至8.9%，同时，取消部分非关税壁垒，如取消胶合板进口限量、放宽外汇管制等。2003年中国木材、纸及其制品平均关税仅为7%，2005年又将家具进口关税降为0，纸及制品的关税由7.5%降至4.6%。在这一时期，林产品贸易飞速发展，市场对进口林产品的需求极度膨胀，进口数量和品种增多，各类进出口贸易公司经营竞争激烈、利润缩小、风险趋增。
　　从中国林产品贸易体制及政策演变来看，林产工业不属于保护性产业，中国对其早已实行开放性政策，但也可以看出，中国对高附加值林产品进口关税的调减还是有步骤的，如胶合板、木家具、纸产品等。1998年中国全面启动“天然林保护程”后，中国一直实行鼓励木材进口的政策，以弥补国内木材供应缺口，随着开放性政策的不断实施，中国现行的林产品进口税率已接近世界平均水平，甚至部分林产品关税还低于发达国家水平，林产品关税降低的余地已经不大。除了禁止软木类、枕木类、木粉类、木制一次性筷子进口等一些小的措施以外，现在中国进口林产品没有非关税措施。在自由贸易方面，除了开发利用濒危物种，中国对外商投资林业部门也没有其他具体限制。
　　
　　二、中国林产品出口的主要贸易政策
　　
　　中国对林产品出口政策主要包括出口限制政策和以出口退税为主体的出口鼓励政策。
　　中国对林产品出口限制政策主要涉及木材资源型的初级产品。例如对于原木和锯材的出口，中国实行严格控制，受配额限制。近年来中国原木出口很少，并且不断递减，尤其是针叶原木。但锯材出口上升很快，主要原因是东北林区在天然林资源保护工程实施后，逐步调整产业结构，积极发展包括锯材加工在内的木材加工工业，在满洲里、绥芬河等口岸将从俄罗斯进口的原木加工成锯材在出口。另外，山东、辽宁等地的锯材加工与出口发展较快。但是，在木材资源型产品出口方面，中国仍会严格限制。2006年11月1日起，中国对部分出口商品加征出口关税，其中涉及林产品的包括木片、实木地板和一次性筷子，首次加征出口关税，税率为10%。根据商务部发布的历年加工贸易禁止类商品目录，2006年11月22日起，加工贸易企业以国产木材或以珍贵材作原料生产的板材、家具、木制品等不允许出口。2007年4月26日起，以国产木材作原料生产的木浆、纸制品等不允许出口。
　　自亚洲金融危机之后的1998~2003年这段时间，中国对所有木质林产品实行了出口退税，只是不同的林产品，出口退税率不同。对资源型林产品原木、软木及制品实行了5%退税率；对木片、锯材、单板、家具、强化板、纤维板、纸以及纸质品等林产品实行了13%的出口退税率；甚至为了鼓励出口，对竹、藤也实行了5%的退税率。可以看出，2003年的出口退税的政策主要是为了鼓励林产品出口、出口创汇。
　　2004年，中国开始对木材资源型产品出口进行限制，取消或调低出口退税率。2004年1月1日起，把原木的出口退税率由5%调低到0；取消以国内资源为原料生产的部分木材产品的出口退税，主要包括针叶木板材、木制一次性筷子、软木及制品；纵锯、纵切、刨切或旋切的木材和木浆、废纸、纸、纸板及制品、单板、家具半成品由13%调整到0；刨花板由13%调到5%。可以看出，2004年的调整，明显的体现了出口退税的结构调整目的，有利于优化产业结构的提升。
　　2005年5月1日，又进一步取消了木粒、木粉、木片的出口退税。2006年1月1日起取消以进口原木、木片和商品浆作原料生产的纸浆、纸和纸板所享受的13%出口退税。2006年9月15日起，对枕木、软木制品出口取消出口退税；对胶合板、实木复合地板、强化木、木窗、木门和家具的出口退税率由原来的13%下降为11%。
　　2007年1月l日起，取消实木复合地板的出口退税（增值税、消费税）。2007年7月1日起，濒危动物、植物及其制品和部分木板和一次性木制品取消出口退税；纸制品和部分木制品出口退税率下调至5%；木家具出口退税率下调至9%。
　　另外，2006年4月1日起，中国调整消费税税目和税率，首次将部分木制品列入征收目录，包括实木地板、实木指接地板、实木复合地板、以及用于装饰墙壁天棚的侧端为榫、槽的实木装饰板和木制一次性木筷，消费税的税率为5%，在生产环节征收。

　　可以发现，与中国整体出口退税政策调整方向一致，林产品出口退税不断调低，但表现出结构性调整特征，是按照“资源类产品－原材料－半成品－制成品”从低到高排列的，已从单纯的补贴出口性政策，转变成了有限制有鼓励的弹性政策，连续几次的进出口税率调整体现了相同的一个原则，就是保护木材，节约资源，促进林业产业结构的升级。
　　
　　三、中国其他与林产品贸易相关政策
　　
　　近几年来，随着中国木材进口数量的急剧增加，特别是中国进口的木材多来自于存在过度采伐、天然林毁坏以及非法砍伐等问题的国家，围绕中国木材贸易的争论也越来越多。有国外媒体指责中国以威胁他国森林资源为代价进口木材。对于木材的非法采伐和贸易链条，中国政府的打击态度是坚决的，并采取了积极措施进行遏制，与很多国家签署了打击非法采伐和贸易的合作协议，如2005年9月《中欧峰会联合宣言》同意“共同合作打击亚洲地区的非法采伐问题”；2005年11月《中俄联合公报》同意：进一步加强森林资源开发利用，加大对非法采伐木材和贸易的打击力度；2008年5月《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于打击非法采伐和相关贸易的谅解备忘录》签署。中国不仅对本国木材采伐有严格的法律规定和执法体系，而且对进口木材和林产品有严格的监管程序，由商务部、海关总署、国家林业局等部门共同对林产品进口实施监管，并共同打击不法行为，还颁布了《中国企业境外森林可持续培育指南》。这是世界上第一个专门针对本国企业境外从事森林培育活动的管理和技术规范。中国政府一贯严厉打击非法采伐的立场不会改变，将继续加强双边和多边合作，打击非法采伐木材贸易。
　　目前，中国正成为全球FSC发展最快的国家，在WWF中国分会推动下，截至2007年10月，有7家森林经营单位共70多万hm2的森林通过了FSC认证，有304家企业通过了FSC的CoC认证。中国将按照国际惯例完成森林认证组织、研究和培训机构的建立，2008年初已经与国家认监委达成一致，很快即可开展中国标准的CFCC森林认证，并将与国际其他体系并存运行。通过森林认证，能够完全解决非法采伐与其相关贸易问题。由于森林认证事实上已形成了一种新的绿色壁垒非关税壁垒，如近几年来，欧盟对包括林产品在内的一些进口商品制定了一些具体政策，一方面是政府采购必须购买生产过程符合欧盟要求的商品；另一方面采取所谓的“贸易鼓励安排”政策，即如果出口到欧盟国家的商品，其生产过程符合欧盟的要求，那么这种商品就可以享受一定比例的关税折扣，森林认证对中国林产品进口和出口贸易，尤其是出口贸易产生了越来越大的影响。随着中国森林认证的发展和中国标准的CFCC森林认证与世界主要森林认证体系互认的进程，中国林产品贸易中经过森林认证的产品的比例会越来越大。
　　为了保护森林资源，许多国家尤其是原木出口国纷纷设立或提高出口关税、采取了贸易限制手段。例如印度尼西亚提高了原生木材的出口关税，美国通过专门立法禁止在某些情况下联邦所有的或州属的未加工的原木出口，俄罗斯最近大幅上调原木出口关税。同时，许多国家尤其是发展中国家都在不断促进本国木材加工业产业升级，增加高附加值林产品（如家具、纸制品等）的生产和出口，减少原木出口比重。这些都对大量依靠进口木材发展林产品加工业的中国，产生巨大影响，对中国大量依靠进口木材发展林产品加工业的发展战略提出了挑战。在这种情况下，加上中国实施天然林保护工程国内木材供应有限，大力发展人工林以缓和木材供需之间的矛盾，就成为必然的选择。中国已经拨出专款补贴速生丰产林种植，一直持续到2015年。此外，中国政府也积极鼓励相关企业到木材出口国收购森林资源和投资设厂，以满足国内日益增长的木材需求。
　　随着中国林产品出口迅速增长，贸易摩擦越来越多。2003年美国对中国木制卧室家具提出反倾销调查，涉案企业130多家，金额9.6亿美元，2004年终裁征收0.83%~198%不等的反倾销税；2005年美国对中国文具纸反倾销案，涉案金额1.25亿美元；2005年美国对中国木地板锁扣专利技术侵权发起“337”调查，2007年签发普遍排除令限制相关产品的进口美国，涉案企业18家，涉案金额数亿美元；2006年美国对中国铜版纸同时提起反倾销和发补贴调查，涉案金额1.2亿美元，2007年裁定征收10.9%~20.4%的临时反补贴税；2006年加拿大家具业特保调查案，要求对中国家具征收3年的高额附加税；2007年美国又开始对中国木制卧室家具实施新一轮反倾销复审调查；2007年美国对中国木地板和胶合板332调查正式启动……。林产品贸易争端常常久拖不决，一旦裁决一般对出口国、尤其发展中国家不利，极大影响出口贸易，进而影响出口国产业发展和就业。例如受美国木制卧室家具法倾销案影响，2004年7月到2005年3月，中国对美木制卧室家具出口额下降15%。对于中国面临的越来越多的林产品贸易争端，中国政府基本采取据理力争的态度，鼓励和协助企业应对。
　　随着林产品贸易的迅速发展，多种病虫害给进口国的经济、社会和生态造成了严重的危害。目前，中国从俄罗斯、印度尼西亚、巴布亚新几内亚、加蓬等40多个国家进口160多种木材。这些树种分布广泛，疫情复杂。在进口原木数量猛增的同时，进口原木由于携带有各种有害生物而对中国森林资源造成危害的风险也在日益加大。仅2003年，中国口岸就从进境木材中截获各类有害生物186种7058批次。为防止有害外来生物的入侵，中国在不断加强进出口检验检疫工作。
　　针对近年来一些国家为保护人类、动植物的健康和安全，保护生态环境，采取的一些强制性或非强制性技术性措施，如1996年欧盟标准化委员会提高了人造板甲醛释放量的要求；美国规定了油漆中重金属的含量限量要求；1998年欧盟成员国对原产加拿大的针叶材实施卫生与技术规则的进口限制措施；2003年欧盟通过了《关于限制经过砷防腐处理的木材进入市场的指令》，规定输往欧盟的木材及木制品除CCA（加铬砷酸铜）外，不得使用其他含砷防腐剂，2004年欧盟规定欧盟以外国家生产并在欧盟地区销售的人造板产品需要实行CE认证。中国正在不断修订国内林产品标准，与国际接轨，鼓励企业进行各种国际认证，避开各种技术壁垒和绿色壁垒。2004年中国实施了《政府采购法》要求政府采购有益于环境保护，2006年中国启动绿色政府采购改革，并对包括家具、地板、单板在内的林产品提出了相关的环境技术标准要求。

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