太阳能发电项目投融资问题及经验借鉴
作者 : 未知

  一、项目投融资现状及问题
   在全球气候变化、能源短缺的形势下,能源安全和环境保护成为全球能源问题的核心,是实现社会经济可持续发展战略的重要目标。作为一种清洁的可再生能源,太阳能发电在当今社会受到了越来越多的关注。目前,由于资金、技术、政策、市场等多方面的原因,中国太阳能发电的相关技术研发创新及其应用与世界先进水平相比仍有很大差距,发展的最大障碍就是缺乏投资,资金短缺是太阳能发电产业进一步发展的“瓶颈”之一。
  由于自身经营管理的特点,商业银行以保证资金安全为第一原则,其投资更注重安全性、流动性和盈利性,商业银行在短期内不可能成为中国太阳能发电项目的主要资金供给者。中国的资本市场、相关政策还不完善,太阳能发电项目融资存在渠道相对狭窄、方式单一的缺陷,尤其是相关的民营企业很难通过IPO、发行债券等方式从资本市场上筹集所需的巨额资金,融资难度较大,因此企业参与中国太阳能发电项目的积极性不高。
  2009年,国家第一个太阳能并网发电示范招投标项目――敦煌项目――可以看作相关投资者态度发生巨大变化的分水岭,也有人称之为中国太阳能并网发电的起点。在此之前,太阳能发电示范项目并网电价高达三四元人民币/千瓦时,投资者对投资太阳能发电并网项目只是持观望态度,而敦煌国家级太阳能发电示范项目的招投标让一直处于观望状态的投资者看到了中国太阳能发电市场启动的“曙光”,激发了投资者,尤其是国有大型企业投资太阳能发电项目的热情。但投资方面仍存在不少问题。
  
  (一)技术瓶颈
  中国太阳能发电技术与世界先进水平相比差距较大,技术瓶颈是中国目前太阳能发电产业市场化的最大问题,太阳能发电的高端技术问题导致太阳能发电成本高,影响投资者尤其是民营投资者的积极性。
  
  (二)电网技术水平和电网公司
  太阳能发电并网受电网等相关技术问题的限制,如果可再生能源总量超过了目标,政府就没能力收购,这也是影响项目投资和产业发展的“瓶颈”之一。而且太阳能发电的出力波动较大、可调节性差,增加了电网的不可控性和调峰压力。因此,需要国家相关政策的支持,否则电网公司并不欢迎太阳能发电的并网。而民营企业与电网公司的关系肯定比不上国营大型发电企业与电网公司的关系,项目建成发电后,电网公司能否真正地保证以合理的并网价格全额如数地接收,这也是民营企业投资太阳能发电项目时担心并慎重考虑的问题。
  
  (三)国内市场及产业链
  近几年来,中国太阳能发电产业发展较快,但太阳能发电应用市场及产业链的发展极不平衡。
  1.国内太阳能并网发电应用市场
  受太阳能发电并网系统设备投资成本高,以及相关政策的影响,中国太阳能发电系统应用仍以独立发电系统为主,太阳能并网发电还没有足够的市场竞争力,全国总装机容量占比很小。中国个别太阳能发电产品在国际市场有一定的优势,如太阳能电池总产量居世界首位,但大部分相关产品出口至欧美国家,国内应用市场狭小,发展缓慢,大范围的并网发电目前尚未进入实质性阶段。
  尤其是目前还存在“四头在外”的现象:一是太阳能发电产业发展的动力来自国外,二是关键技术设备需进口,三是太阳能发电产业有近80%的原材料从国外进口,四是在市场需求方面,超过90%的光伏电池组件出口至国外。尤其是最关键的两个方面,太阳能发电的整条产业链中开头的提纯技术和结尾的主要市场均在国外,对外依存度高是影响中国太阳能发电项目投融资及产业发展的最大困境。
  2.产业链
  中国太阳能发电产业链相关投资及发展并不合理。整个太阳能发电产业链的各环节的技术要求和发展并不相同,中国具有较高技术壁垒的产业上游环节的硅材料生产(属于资金技术密集型行业)以及下游的系统终端应用尚处于产业幼稚阶段;而中游(属于资本和劳动力密集型行业)的太阳能电池和组件封装已进入产业成长阶段。由于目前组件封装行业投资少、进入门槛低等多种因素,民营企业投资较多,发展最快,造成中国组件封装产能过剩,市场竞争激烈,但利润微薄,产品质量参差不齐,这种产业布局会使中国太阳能发电产业未来发展和盈利空间受到限制。而中国研发方面投入不足,核心技术还不完善,中国光伏企业的技术研发创新仍处于低位水平。太阳能发电产业链上附加值低的组装、制造、加工等中下游产值曲线的形状表明:由于中国相关的关键技术还不成熟,加上上游硅材料成本高,使中国太阳能发电价格较高,这是制约中国太阳能发电产业发展的瓶颈,影响投资者投资太阳能发电项目的积极性,不利于中国太阳能发电产业的长期健康发展,需尽快调整产业布局结构。
  
  
  (四)政府相关政策措施
  1.政府投入不足
  发展和改革委员会虽已投资2亿元人民币扶持企业技术的自主研发,但总体上,对相关技术研发及项目投入仍然不足,与国外先进国家相比差距很大。
  2.政府相关法规政策扶持
  虽然中国政府陆续出台了一系列有利于太阳能发电产业发展的政策措施,《可再生能源中长期发展规划》把太阳能列为可再生能源发展的重点领域之一,但相关法规政策还不够完善,扶持力度不够,政策效果并不明显,在政策层面上还有不少问题需要解决和完善。政府支持太阳能发电发展的政策受政府财力约束,2009年基于标杆电价的太阳能发电产业,政府补贴已达70多亿元,负担沉重。目前,国家尚未出台并网电价法,针对并网电价的政策还主要是概念性和框架性的。一些地方政府如江苏省2009年试行太阳能发电固定电价。
  在相关技术研发方面,德国、美国和日本都是由政府主导相关技术研发,美国除了联邦政府投入大量资金外,产业界、企业家也有大量投资,不少州政府有专门的研发项目及相关技术研发计划。中国政府很重视相关技术研发,但地方和产业界等社会投资者介入甚少,需要政府采取相关经济激励政策并积极引导。
  3.中央和地方政府在投资太阳能发电项目上的“温差”
  受“唯GDP论”的影响,地方政府对太阳能发电项目的热情明显高于中央政府,但在核心技术上,地方政府往往更多地考虑自身利益,并不青睐投入大、见效慢的相关技术研发投资,更钟情于能“短、平、快”上马的项目,倾向于技术引进或直接进口,喜欢组装、拼装,只要把基础设施建起来,产业做大,做好地方经济的指标数字,但不一定有好的长期效益和利润,这对太阳能发电产业发展不利,国家需要加强监督和引导。
  4.投资与并网电价
  截至2010年8月,国内获得发改委批准的光伏电站仅有三个:上海市崇明岛、内蒙古鄂尔多 斯和甘肃敦煌,装机容量分别为1兆瓦、225千瓦和10兆瓦。前两个项目2008年通过审批时上网电价均为4元/度。中国第一个太阳能发电并网敦煌示范项目的招投标中,投标者热情开始高涨,最低并网电价投标价爆出了远低于成本价的0.69元/度,最后中标的并网电价是1.09元/度。未中标的其他企业觉得“很难接受”这两个价格,认为报出这样低的价格可能是金融危机低谷时期为消耗库存设备的无奈举动,笔者认为这也是其为了抢得领先优势和声誉效益而“搏出位”的宣传手段。欧洲一些国家打算降低光伏上网电价,但电价下降的幅度远远不及中国的招标电价。
  2010年8月10日,中国280兆瓦光伏并网发电第二批13个特许权项目正式开标,这些项目的建设周期为两年,经营时间为25年,招标仍为“最低价中标”。第二次项目招标的竞争更激烈,共有121家投标企业或联合体入围。投标企业对13个项目的投标价大多集中在1元左右,13个项目上,投标价最低的企业中有12家为国企或有国企背景(甚至一家电力国企包揽了7个项目的最低价),而非国有企业报价总体偏高。
  中国当前的电价体系中,使用化石燃料的环境成本没有计入发电成本,这使可再生能源发电成本和价格显得更高。但并网电价过低也会有如下弊端:投资回报期大幅度延长,直接压低太阳能光伏元器件供货价格,影响供货商的利润。而不少国内光伏元器件生产商海外订单饱和,价格又高,对被国企低价盘踞的国内太阳能发电市场并不感兴趣。中标价低于实际成本对整个产业的发展不利:恶性竞争影响行业竞争格局,不符合市场规律(私有资金是以追求回报为目的,它会促进短时间内的技术、市场突破,但在目前的形势下,民营企业无法与不惜血本的电力国企竞争,行业竞争格局失衡,不利于太阳能发电行业健康、均衡地发展),质量保证及建后正常营运有可能存在问题,妨碍进一步提高相关技术,影响出口以及供货商和投资者的积极性。
  太阳能发电行业和相关项目投融资的主要矛盾是较高的成本和较低的电价,要提高投资者的积极性,项目要有一定的投资回报率。所以,不能只是依靠招标电价来推动太阳能发电产业发展。根据欧美发达国家的成功经验,制定相关的强制并网和固定电价收购法规政策,会对太阳能发电电价的降低和整个产业的发展起到积极的促进作用,这种机制为太阳能发电提供固定的高于电力市场的价格补贴,为促进太阳能发电市场和制造业发展提供了良好的环境。
  中国应尽快在各地分别招标试点经验基础上,按照国内太阳光照资源的不同地区范围来制定合理的电价;并进一步加强技术研发,降低成本或给予相对较高的电价,提高太阳能发电的市场竞争力。
  5.电力投资、规划及市场
  长期以来,中国电力工业的电力规划、电力市场和投资方面的一些问题影响到太阳能发电项目的投资:市场研究不充分,电力供求经常出现较大偏差,缺乏对资本市场、投融资问题以及政策环境的深入研究,政府相关法规政策还不完善。此外,全局规划和整体优化方面也存在不足,电网建设滞后于电源建设,从而影响太阳能发电市场的发展;短期行为较严重;对太阳能发电相关技术研发投入和市场开发做的还不够;“金太阳”工程等一些现有太阳能发电项目存在产品质量差,甚至以次充好的问题,使一些现有的太阳能发电项目频繁发生故障,维修费和运行成本上升等投资建设前没有预料到的问题影响了投资者利益。因此,太阳能发电项目投资建设运营方面的相关监詹工作还需加强。
  
  (五)民营企业投资
  总体而言,资金是民营企业投资太阳能发电项目最主要的障碍。巨额的初始投资以及太阳能发电项目投资建设运营中的一些不确定性风险,让民企投资者望而却步,对低价投标力不从心。与风力发电相比,太阳能发电项目的技术门槛相对较低,发展的主要问题是投资资金,这正是国有大型企业的优势,而且国有大型企业在政策、贷款上更容易获得支持。参加投标需大量保证金,竞标门槛高,扼杀民企的参与。第二次太阳能发电示范项目招标要求每个标需缴纳500万元保证金,抵押时间为14个月,竞标公司必须有10%项目资本金,并在公司融资方案中保证有30%自有资金。按照这些要求,竞标公司在每个项目中至少应该持有1.33亿元自有资金。除非与实力雄厚的国企联合投标,否则很多民企无法参与这些太阳能发电招投标示范项目。
  
  二、国外相关经验借鉴
  
  (一)加大政府扶持
  为加快相关技术研发创新,促进太阳能发电项目投融资及产业和市场发展,国外先进国家的目标一般都是“推进太阳能发电商业化和产业化发展”。政府给予必要的扶持,并且制定相关的经济激励政策和法规条例(即强制性政策措施)。
  出台太阳能发电项目的经济激励是为了纠正常规能源消费的外部不经济性。各国的经济激励政策多种多样,从使用的频率和广泛性来看,最常用的经济激励政策有财政补贴(尤其是投资补贴和用户补贴)、太阳能发电并网电价保护、税收支持及金融扶持政策(如政府的直接投资、设立基金、优惠贷款)等。虽然各国的具体措施各有其侧重点,但主要都是在研发、投资、生产、消费这四个阶段分别采取有针对性的措施,并从法律上保证太阳能发电产业发展,实现政府的发展目标。这些为吸引投资者及相关企业参与太阳能发电项目的投资建设发挥了积极作用,而且效果显著。
  在德国、美国等太阳能发电大国,除了政府制定的指令性强制政策,并给予补贴、税收优惠、并网电价保护等经济激励政策外,还通过金融机构大力支持太阳能发电产业,并充分发挥政策性银行的作用。由于太阳能发电项目所需投资规模巨大,政府的金融扶持对逐步降低太阳能发电的系统成本、吸引更多民间投资、拓宽融资渠道发挥着重要作用。与国际上常用的太阳能发电融资渠道和方式相比,太阳能发电发展专项基金是目前较为有效的方式。
  
  (二)拓宽融资模式
  近些年来,一些西方国家开始采用现代新型融资模式――“第三方融资”(又称为“合同能源管理”),由拥有太阳能发电知识、技术和金融能力的第三方,即能源服务公司确保资金来源,为用户提供资金、技术、太阳能发电等一系列服务,每个月从项目的执行中获得利益,能源服务公司可承担包括技术选择、技术及性能风险、项目资金(融资)、建设与运行等多项责任,增加太阳能发电项目对用户的吸引力,有利于政府用少量投资引导社会资金投入,有效地解决太阳能发电技术的使用推广中所面临的障碍和融资困难,推进太阳能发电市场的发展。
  在中国太阳能发电项目投资不足的情况下,可通过第三方融资,利用能源服务公司推广太阳能发电技术,承担大型或小型太阳能发电厂的融资、建设和运行。
  金融租赁有助于解决太阳能发电项目初始投资高、投资风险大,以及投资者不敢轻易介人的问题。大型太阳能发电项目的发起人只需定期交纳一定的租金,就可购得需巨资购买的设备或技术的使用权。用户缴纳的电费可用来支付金融租赁的租金,有利于缓解项目发起人的资金压力。相比银行贷款,以及发行债券和股票等传统融资方式,金融租赁是表外融资。
  在发达国家的太阳能发电市场,金融租赁成为太阳能发电项目企业考虑的主要投融资渠道。但在发展中国家,由于相关的法律政策及金融市场还不完善,这种筹资方式并不普及。中国对金融租赁的使用也不多,还没有发挥出它的优势和潜力。中国应进一步完善相关法规政策及金融市场,利用金融租赁来减轻用户使用太阳能发电的初始成本,开拓太阳能应用市场,促进中国太阳能发电产业的可持续发展。国外太阳能发电市场发展迅速与政府的激励政策和法规措施密切相关,更重要的是其融资渠道广泛。

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