中国担保行业回顾及展望
作者 : 未知

  截止至2008年,我国中小企业和非公有制企业数量已超过4200万户,占全国企业总数的99.8%。其中在工商部门注册的中小企业430多万户,个体经营户有3800多万户。虽然中小企业的队伍正日益壮大,但是制约其发展的瓶颈问题依然存在,那就是融资困难,然而“融资难”又集中表现为贷款难和担保难。所以,建立和完善全国中小企业信用担保体系,是解决这一难题的主要途径之一,也是各国扶持中小企业发展的常见做法。
  2009年,围绕“保增长、保民生、保稳定”的发展主题,解决中小企业融资难的问题已上升到国家高度,成为热点议题。今年政府工作报告特别提出:“要抓紧落实金融支持政策,健全融资担保体系,简化贷款程序,增加贷款规模”。以此为契机,我国担保业迎来新一轮的大发展。
  站在新的起点上,迎接机遇与挑战,本文以时间轴为脉络,回顾与总结我国担保业的发展历程,探索与梳理我国担保业的行业定位与社会功能,冷静客观看待我国担保业在新形势要求下存在的发展瓶颈,并提出有效的解决之道。
  
  回顾中国担保行业发展历程
  
  “担保”这一行业最早起源于瑞士,中国政府于1999年6月正式启动以扶持中小企业发展为宗旨的中小企业信用担保体系的建设,目的是希望通过外部第三方机构的介入分散贷款风险,以促进银行对中小企业的信贷支持。随后,我国政府陆续出台了《担保法》、《担保机构管理办法》等法律和管理文件,促使了中国担保行业出现爆炸式的增长。截至2007年底,全国担保机构有3729余家,与2003年的955家相比,整个行业呈现出极速发展态势。仅2007年,担保总额就达到了5000亿元,受保企业将近21万余户。
  中国市场经济起步较晚,在尚不健全的金融体制和环境下,为满足因为市场交易主体在信息、利益、诚信及相关的权利义务不对称、市场交易不畅通所产生的巨大的信用担保需求,担保行业在政府推动和市场需求的共同推动下应运而生。因此,中国担保行业在其产品和市场格局、以及发展路径等方面和海外成熟的市场有所不同,但是经过十几年的发展,中国的担保业快速增长,正日益成为一个充满活力的朝阳产业。
  
  担保机构发展迅速。性质和形式多样化
  在2002年之前,中国众多担保机构中,政府出资额度占总额比例的70%,民间投资占30%,基本上是“政府为主,民间为辅”。到2004年底,民间出资的比例已经占到总额的50%,呈现快速增长的趋势。与资金来源对应,担保机构的组织形式也日趋多样:担保基金、有限责任公司、会员制互助基金和事业法人等形式不断涌现。
  从担保机构的性质来看,满足政策性目的体现政策导向的“非盈利性质”的担保机构、盈利性的商业性担保机构和互助性担保机构呈现并存的局面。
  从业务种类来看,既有全面经营各类担保业务的综合性担保机构,也有专门经营一类担保业务的专业性担保机构。从区域分布上看,既有全国性的担保机构,也有服务地方经济的区域性担保机构。
  
  资金放大倍率提高,防范风险能力增强
  随着中国担保机构担保资金放大倍率进一步增大,全国在保责任总额与担保资金的比例已由2001年的1:1达到2008年的1:2.53,担保能力进一步增强。与此同时,不少地方采取目标预警、信用记录、风险保证和反担保、运行监测、债权追偿等多种形式,识别、防范、控制和分散风险,把可能形成的损失控制在可承受范围内。
  
  融资担保仍为主流,其他业务品种飞速增长
  虽然目前融资信用担保仍是中国担保机构开展的主要担保品种,但是根据市场经济发展形成的担保需求多样化趋势,担保机构逐步开展了一些适合经济发展特点和企业需求的商业性担保品种,如建筑工程履约担保、商品交易履约担保、个人消费信贷担保、诉讼财产保全担保、商业票据担保、中介费担保、租赁担保、来料加工和补偿贸易担保、海关担保、政府采购担保、电子商务担保等。这类业务品种在数量和比例上都以较快的速度增长。
  总之,由于中国担保机构最初的兴起和发展大多源于扶持某些特定领域的政策性目的,并由政府财政出资建立,因此现阶段这类担保机构无论从规模上还是从数量上仍处于主导地位。从业务规模分布上来看,目前融资担保业务在业务总量中占的比例还很大,而非融资性担保业务仍处于发展的起步阶段。但是,考虑到我国金融环境大变革的背景,以及政策性金融向开发性金融转变的舞台,在我国具有开发性金融特性的非融资性担保业务无论从规模上、还是从品种上而言,都有较广泛的发展空间,一个广义的“大担保”格局正在形成,相信随着中央政府对中小企业扶持力度的加大,中国的担保行业将更加快速、多元化的发展起来。
  
  担保业在中国社会经济中的定位
  
  担保业涉及的业务领域较为广泛――为不同经济主体提供专业风险管理服务并承担相应的风险,在消费、投资、出口以及税收和财政等各个环节都能发挥其信用评级、信用增级以及信用放大的作用。因此,我们有必要在社会经济体系这个大环境下,进行对担保行业的定位,只有这样,才能以更高的视角对其进行正确评估,明确其核心功能与重要角色,并有助于构建完善有效的行业监管框架。对于担保行业的定位,我们可以从两个不同的层次进行分析:
  从宏观的社会经济体系角度来看,担保本身作为一种经济活动,与筹资、融资一样不能限制在“行业”这一狭窄的范畴内,因为担保所具有的信用增级、信用评级功能,使得其所涵盖的范围以及渗入的领域远远超出“行业”所涉及的范围,但考虑其在信用链条中所发挥的作用,以及对信贷分配所起到的“润滑”功能,将其划为金融体系的一部分尚具有一定的合理性。所以,我们可以认为担保行业在社会经济体系中的定位是:“金融体系内,行业部门外”。
  
  金融体系内――快速、便捷连接金融行业与中小企业的桥梁
  担保业联系着国家的各个产业,但是担保作为一种经济活动,体现的是一种经济功能,不从属任何一个行业,与投资、融资一样,担保作为金融体系中不可或缺的功能,紧密地联系着融资与保证,在各个环节上起到了信用增强的功能。所以我们可以将担保定位为“快速、便捷的联系起金融行业与中小企业的桥梁”。
  在整个金融体系中,担保的作用类似于保险,同时也和银行保持着一定的联系。因为对于个人、企业而言,银行是一个提供资金的场所,担保的存在有利于银行信贷规模的扩大和风险的降低,有利于银行资金的安全性;而保险机构则是为各种风险提供防范和规避的工具,担保在金融体系内,联系了银行的融资与保险机构的保证功能,在一定范围内承担了风险,增强了信用,便利 了交易的成功和资金的流动。因此说,担保业和银行、证券、保险和信托有着密不可分的联系,将担保放置于整个金融体系中并分析其前后关联,就可以清晰地看到它在金融体系中的定位。
  虽然中国的银行体系仍在不断完善,但是仍然无法满足为广大中小型企业提供融资的这一需求。因此,从中小企业融资的角度看,担保行业在当前金融体系中的作用显得尤为重要。毫不夸张的说,担保行业既联系着国民经济各个行业,又超脱于行业限制,它既联系着各个市场、各种业务、各种产品,又连接着资金、信用的供给与需求,在信用经济中发挥了重要的作用。
  
  行业部门外――政策性金融的组成部分及其重要补充
  对行业的定位,是对行业的性质、业务职责以及其作用范围的界定,一般要包括职能定位和性质定位两方面,并且需要二者的有机统一。在前一部分本文给出的“快速、便捷的联系起金融行业与中小企业的桥梁”的结论,属于对担保行业职能定位的范畴,界定了其业务职责和作用范围,是对行业定位具体体现的描述评价,接下来我们将进一步深入地探讨担保行业所具备的本质属性,并对其性质进行定位。
  无论从担保行业的起源和发展历程来看,还是从其业务拓展中对社会效益的贡献来看,中国的担保行业,尤其是现在仍以政策性担保业务为主流的担保行业,具有明显的政策性金融特征,可视为现阶段中国政策性金融框架的一个重要补充。
  具体而言,从中国担保行业的起源和发展历程来看,填补高新科技企业融资缺口、促进其快速发展,是政府推出专业性担保企业的初衷。此后,随着社会结构调整,中小企业融资问题日益突现。由于其信贷个性程度很高、提供信贷相关信息具有高度专用性,因此,无论市场上给任何企业提供信贷的潜在供给者(银行居多)有多少,实际提供信贷机构的数目,尤其是对中小企业提供信贷的数目却相对较少。因此,即使从理论的角度看,必要的担保介入将有利于信贷分配的有效性,同时也是政府涉入经济运营、弥补“市场失灵”的必要手段。客观上看,在其发展过程中,专业担保机构通过外部担保和信用增级,促使商业性金融机构向其本不愿或无法提供足够资金的行业和地区提供资金,使新兴弱势产业和外部性较强产业等特殊产业获得必要的信贷份额。这无疑承担了政策性金融的一部分功能,从而成为政策性金融框架的一个重要补充。
  从专业性担保机构业务拓展过程中对社会效益的贡献来看,中国的担保行业也体现了政策性金融的主要特性。从理论上讲,政策性金融是指政府金融机构充当金融中介,以相对商业金融机构较低的利率向特定产业实施倾斜式融资的金融制度。在发展中国家,由于市场机制不健全和信息不对称,政策性金融机构大多通过信息生产方面的优势,对特殊产业中具有成长潜力的企业进行甄别,提供适度信贷份额,进而诱导商业性金融机构进行追随性融资;当企业成长到足以靠自身能力从市场上获得应有的信贷份额后,政策性金融资源便逐渐从该产业领域退出,将抽出的资源用于下一个成长性产业的扶持上。比较担保行业的业务拓展过程,我们可以看出两者之间具有很多的相似之处,例如,专业性担保机构作为一种风险管理机构,通过其在信息甄别上的优势,挑选符合政府扶持意向产业中具有成长潜力的企业,审查其投资项目的可行性和经营管理稳健性,评估其面临的各种风险,同时,为了保证企业贷款偿还能力,还要实施相应的监督及定期审核;最后,当企业借助必要的信贷支持形成一定的融资能力后,专业性担保机构的信用增级就可以有所撤出,进而投向其他具有成长潜力却缺少必要融资支持的领域。由此可见,专业性担保机构可以视为政策性金融的一部分,在进行制度构建的同时,还肩负着市场培育的重任。
  
  中国担保行业面临的挑战
  
  中小企业信用担保公司的建立和发展,为中小企业融资提供了良好的担保服务,分散了信贷风险。与此同时,在信用担保公司的运行中仍存在一些问题,影响其有效的发挥服务作用。
  
  信用担保业相关的法律法规建设滞后
  目前涉及信用担保行业的法律法规和政策主要有《公司法》、《担保法》、《中小企业促进法》以及部门规章。《公司法》未对担保机构做出专门规定,《担保法》也仅规范了担保行为,而针对专业担保机构的市场准入与退出、业务范围与种类、人员从业资格、财务及内控制度、行业自律和政府监管等问题尚无明确规定,作为《中小企业促进法》配套文件的《中小企业信用担保管理暂行办法》也尚未出台,这些政策制度的缺失,在一定程度上影响了信用担保机构的规范发展。
  
  担保机构规模小。风险分散与补偿制度缺乏
  从担保机构的规模上看,担保机构户均资金3000万元,实力较弱,规模偏小。政府出资设立的信用担保机构通常仅在筹建开始得到一次性资金支持后,便会出现缺乏后续的补偿机制。目前中小企业担保贷款规模决定了仅靠有限的保费和利息收入难以维持担保机构的持续发展。担保业务范围的扩大也增加了担保机构的风险,并且很多担保机构独自承担担保贷款风险,未与协作银行形成共担机制。此外,全国性担保机构的风险分担制度仅处于研究阶段,除少数几个省级信用担保机构探索性地开展了一些风险分担业务外,绝大部分省级担保机构尚未开展再担保业务。由于担保的风险分散与损失分担、补偿制度尚未形成,使得担保资金的放大作用和担保机构信用能力均受到较大制约。
  
  担保机构运作存在不规范行为
  一部分由政府出资设立的担保机构,法人治理结构不完善、政企难分,在项目选择方面受到行政干预,难以自主运营、独立承担风险,有些担保机构热衷于大项目和高盈利、高风险的投资业务,资产缺乏流动性和安全性,加大了发生代偿的可能性;还有些担保机构业务操作程序不够完善,必要的管理制度、风险控制制度不健全,识别和控制风险能力差。上述问题已影响到担保机构的正常运行,担保行业自身的存量优化与规范已迫在眉睫。
  
  中小企业信用不足制约担保行业发展
  由于一些中小企业素质不高,财务制度不健全,给担保机构开展业务带来困难。有些中小企业信用观念淡薄,甚至恶意逃避银行债务,骗贷骗保,加大了金融机构和信用担保机构的经营风险,从而制约了一些地区对中小企业信用担保体系的建设。因此,加强中小企业信用制度建设,形成企业的守信褒扬与失信惩戒机制,进而改善中小企业的信用环境对于保证担保行业的健康发展至关重要。
  
  完善中小企业信用担保公司运作机制的政策建议
  
  建立和完善中小企业信用担保公司风险补偿机制,促进其可持续发展
  首先,要建立以政府财政资金为主、社会资金为辅的资本补充机制。根据经济发展和财政收入的增加情况,在 一定时期内逐年按照财政收入的递增比例拨补资金。担保公司应吸收中小企业入股资金和社会闲散资金,形成多元投资,扩大担保公司的担保实力,共同扶持中小企业发展。
  其次,实行税收优惠。在所得税、营业税方面给予优惠和减免,如担保公司应按当年担保费的50%在税前提取而不在税后提取未到期责任准备金,鼓励担保公司足额提取“两金”。增强担保公司抗风险能力,提高银行与其合作的积极性。
  第三,建立反担保制度。确定的反担保人必须是具有代为清偿债务能力的法人或其他组织,反担保物应先以业主或法人的个人财产作抵押,然后再以企业的房产、存单及其他有价证券和知识产权作抵押。
  再次,扩大业务品种范围。担保公司可按照“先小额后大额、先短期后长期、先流动后固定”的原则,在为中小企业提供流动资金贷款担保的基础上,开办固定资产贷款、技术改造贷款、贷记卡担保、融资租赁、经济合同担保等担保服务,以拓宽收入来源渠道,分散、降低风险。
  最后,再进行相应的贷款支持。人民银行对与担保公司合作的中小金融机构因对受保企业发放贷款形成的资金困难,应适当注入低息再贷款给予支持。
  
  强化对担保公司的管理,规范其经营行为
  尽快明确专业担保行业的主管部门,制定相应的行业法规和管理制度,加强对担保公司的指导、监督和管理。政府应尽快制定行业制度和职业人员资格审查制度,进一步规范行业行为。对担保机构的资金实力和资信状况的要求应高于一般的企业。对不同类别、不同级别的贷款担保机构实行分类管理,防止一哄而起。要建立严格的业务操作规定和担保管理制度,在申请、审核、担保条件、违约确认和担保代偿与赔付等方面应有明确的规定和透明度,使中小企业信用担保工作纳入法制化管理。
  
  建立担保公司与协议金融机构良好的合作关系,降低中小企业筹资成本
  第一,要确定合理的贷款利率标准。对于通过担保公司提供担保的企业贷款,协作金融机构应当在人民银行规定的基准贷款利率基础上予以适当下调。而不应再上浮,以减轻企业负担,从而提高企业在担保公司办理担保贷款的积极性。
  第二,担保收费应依据贷款担保期限、金额、品种和风险等级等因素确定,由市场决定,政策性担保机构的担保收费可以适当降低。在推进利率市场化的背景下,应使保费市场化,而非人为设定一个上下限。
  第三,按照“利益共享、风险分担”的原则,确定适当的贷款担保风险分担比例,促进各金融机构在风险分担、放大倍数的业务开展上积极与担保公司合作。
  第四,担保公司和协作银行可以在合作中积极进行业务的创新。如可以合作进行贷款授权信用担保,即申请贷款信用担保的企业可以直接到协作银行办理手续,协作银行按规定直接受理承办贷款授权信用担保有关手续,自主决定放款,借以有效地扩大担保覆盖面,简化手续,提高担保效率,改善中小企业的融资环境。
  
  建立健全担保业的外部监管体系
  按照精简、统一、效能的原则,可由经贸、财政、人行等部门组成担保监管办公室,对中小企业信用担保机构统一监管;探索组建中小企业担保协会,提高担保业组织化程度,加强行业自律,促进担保机构间的信息交流与合作。在各担保公司建立信息库的基础上,建立担保行业信息库,同时协调组织担保机构采用多机构联合担保等方式以分散风险。
  
  相关资料:
  
  近期我国信用担保领域新出台政策一览
  2009年3月23日,中国人民银行、中国银监会发出《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,要求在保持货币信贷总量合理增长的基础上,进一步加强信贷结构调整,促进国民经济平稳较快发展。《指导意见》提出,要支持金融机构发放并购贷款,及时满足中小企业合理的并购融资需求。支持地方政府在加强信用环境和金融生态建设的基础上,通过资本注入、风险补偿等方式增加对信用担保机构的支持,推进设立多层次中小企业贷款担保基金和担保机构,激励和促进金融机构稳步提高中小企业贷款比重。鼓励银行业金融机构对基本面和信用记录较好、有竞争力、有市场、有订单,但暂时出现经营或财务困难的中小企业加大信贷及多元化融资支持。
  2009年3月18日,中国银监会公布,自2008年12月颁布《商业银行并购贷款风险管理指引》以来,商业银行共授信并购贷款800亿元以上,已发放80亿元,主要集中于钢铁、水泥、房地产和资源、能源类行业。
  2009年3月10日,中国银行宣布,今年前两个月,中行新增中小企业授信1004.45亿元,比2008年底增长17.56%。其中,新增小企业授信257.1亿元,比去年底增长33.37%,大力支持中小企业开展贸易融资、承兑汇票、保函、保理等相关业务。据中国银行不完全统计,二月底中小企业表内外授信已达8600亿元。
  2009年3月9日,为缓解中小企业融资难问题,鼓励担保机构积极开展中小企业贷款担保业务,中央财政下达10亿元中小企业信用担保业务补助资金,以资助330家符合条件的信用担保机构。
  2009年2月3日,国务院办公厅出台了《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》。《通知》要求“各省、自治区、直辖市人民政府结合本地实际制定促进本地区融资性担保业务健康发展、缓解中小企业贷款难担保难的政策措施,负责制定本地区融资性担保机构风险防范和处置的具体办法并组织实施,负责协调处置融资性担保机构发生的风险,负责做好融资性担保机构重组和市场退出工作,督促融资性担保业务监管部门严格履行职责、依法加强监管,引导融资性担保机构探索建立符合国家产业政策和市场规律的商业模式,并完善运行机制和风险控制体系。”