基于供给视角的农村金融改革
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作者: 高晓燕
摘 要：我国农村存在的金融问题主要表现在金融供给的不足，如农村金融制度供给不足，农村金融服务供给不足，农村金融创新供给不足，农村金融人才供给不足，农村金融生态畸形等等问题，本文从理论和实践两个方面对金融供给不足存在的原因进行了分析，指出了未来农村金融改革的思路和需要把握的原则。
关键词：农村金融改革；金融供给制度；农村金融服务
中图分类号：F830-6文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2007)11-0059-05
农村金融体系存在的主要问题是金融机构供给不足，信贷供给总量不足，结构不合理，监管力度小等，而农村金融改革的突破口是适应农村产业化的需求特点，建立多层次、多元化、多种竞争主体的金融供给制度。由供给引导需求，创造需求，符合建立社会主义新农村的战略目标。
一、从供给角度研究农村金融的理论基础
1-国外理论的借鉴
在农村金融组织发展与农村经济增长关系方面，具有代表性的理论观点是美国耶鲁大学经济学家休・T・帕特里克(Hugh T・Patrick)提出的两种模式：一是“需求追随”模式，强调农村经济主体的金融服务需求先于农村金融组织及相关金融服务的供给；二是“供给领先”模式，强调农村金融组织及相关金融服务的供给先于农村经济主体的需求。他还认为，这两种模式与农村经济发展的不同阶段相适应，两种模式之间存在一个最优顺序问题。[1]该理论对于研究我国农村金融组织的制度供给具有理论指导意义。首先，中国农业银行和中国农业发展银行的成立可以说是供给引导型进入模式。其次，农村合作基金和农村民间借贷基本上属于需求追随型进入模式。农村民间借贷同样也属于需求追随型。最后，农村信用合作社的成立属于供给引导和需求追随交织型进入模式，并最终落脚于供给引导型金融。农业生产的特点和农户小规模分散经营方式决定了合作性金融在农村的重要地位。
从以上分析可以看出，农村金融机构供给引导型进入的优点是进入阻力小，因而能够迅速进入，其风险也容易控制。特别是在经济落后的中西部农村地区，仍然要以政府主导型金融为主，千万要避免出现农村金融服务的“真空”，以避免农民对农村金融丧失信心。
2-我国供给型金融抑制的理论
我国关于金融抑制的理论也有三种论述：有的认为是供给型金融抑制；有的认为是需求型金融抑制；有的认为我国农村金融抑制主要表现为供给型金融抑制，需求型金融抑制是从属现象。笔者认同第三种论述。农户的融资需求不足，一方面是自然需求不足。主要原因是农村商品化程度低，农户自给自足消费高，货币化程度低，降低了农户对资金的交易性需求；另一方面是人为需求不足。这是产生需求性金融抑制的主要原因，它是政策压抑的结果，其根源在于制度供给短缺，例如由于消费信贷服务严重滞后，导致农民将消费信贷需求转向了非正规金融部门，从而减少了对正规金融部门的资金需求。供给型金融抑制起着主导作用，其他形式的金融抑制处于从属地位，这是因为：首先，按照经济发展一般规律，先满足量的要求，然后才有质的提高。因此，只有在缓解供给型金融抑制的基础上，才会考虑需求的增加与需求的多样性问题；其次，在经济发展的早期阶段，金融“供给领先”(Supply―Leading)模式已为许多国家，特别为东亚国家的发展所证实；第三，供给型金融抑制有时也会以需求型等金融抑制的形式出现。对一些欠发达农村地区，表面上看是金融有效需求不足，其实质是金融供给类型不对，政策性金融乏力，合作金融不发达，本质上是金融供给的总量不足。
二、农村金融供给在新农村建设中存在的缺陷
中国的农村金融组织区域性布局失衡，在东部经济较发达的地区，农村金融机构的区域分布相对比较完善，农村商业金融业较发达，农村金融商品的供给较为充分，在中部粮食主产区农村金融市场上，虽然已形成了农村信用社、中国农业银行、中国农业发展银行三足鼎立的局面，但农业发展银行根本不与个体农户直接发生信贷业务关系。农业银行设置在乡镇及其乡镇以下的分支结构，被大量撤并。对于中西部落后地区大多数农村居民和农村企业而言，可以享受的金融服务仅仅来自农村信用社的垄断性供给。在中西部农村，金融供给主体区域布局失衡现象比较严重，金融商品供给严重不足，尤其是贫困地区，已经陷入了农村金融和农村经济互相制约的怪圈。
1-农村金融制度供给不足
为“三农”服务的农村金融机构不足，使农村金融组织体系稳定性缺乏“组织基础”。
（1）金融机构缺失，金融体系不完善。农村金融市场除商业银行、农业发展银行、农村信用联社及邮政储蓄外，没有股份制商业银行等区域性中小金融机构，没有金融租赁公司、证券公司等直接融资机构和相关的中介机构。
（2）机构缩减，从业人员减少。随着商业银行扁平化管理的推进，机构改革及其战略定位将逐步向大城市转移，商业银行在农村地区的营业网点锐减。
（3）管理权限上收，授权、授信难。“机构扁平化，管理垂直化，经营集约化”，导致基层商业银行信贷权限缺失，农村市场符合授权、授信承贷对象的稀缺，使中小企业很多项目缺少资金支持，流动资金严重短缺。
（4）信贷投放萎缩，资金供需矛盾加剧。
（5）资金大量外流。商业银行“储蓄所”、“远程终端”作用单一职能的发挥，源源不断地吸收农村的“闲置”资金，然后，有组织的大量外流。
（6）支农资源稀释。从中国金融改革的特点来看，“重城市、轻农村”趋势明显[2]，不仅工、中、建等国有商业银行纷纷撤并在农村的经营机构和部分县支行，而且农业银行也撤销了大批营业所，导致相当一部分地区、县以下只有农村信用社。就是农村信用社本身，在与农行脱钩后这几年中，也处于“摇摆不定”的改革之中，“合作制”改革并未到位，因此，所谓“合作金融、商业金融和政策性金融”并存的农村金融组织体系并没有真正健全。
2-农村金融服务供给不足
（1）农户的资金融入需求增加。
我国农户既是农村资金的主要供给者，又是农村金融服务的主要需求者。但是农户的资金需求经常处于被压抑状态。目前，一般以种植业为主的农户，其生产规模较小，融入资金需求量不是很高，但是一些从事工商业或养殖业的农户，其融入资金的需求一般大于普通农户，但他们缺乏有效的借贷机制，缺乏商业贷款供给所要求的抵押或担保品，因而难以从银行或信用社申请到贷款。对于相对比较贫困的中国农民来说，资金短缺依然是制约农村经济发展和农民生活水平进一步提高的重要因素。
（2）农村中小企业的金融需求分析。
农村中小企业即乡镇企业，它是中国农村工业化和城市过程中出现的一种特有的组织形式。乡村中小企业的金融需求主要表现为资金融出（即存款）、结算和资金融入，以资金融入的需求为主。其金融特征主要表现为融资市场化程度高，负债率高和非规范的直接融资占负债的比例较高。目前中国农村地区的正规金融机构基本能满足中小企业的存款服务和结算服务，但由于资金规模、贷款方式等因素的制约，对企业的贷款需求满足程度较低，严重制约了企业的发展。当正规金融机构无法满足企业的需求时，企业就转向非正规金融组织或民间金融市场融通资金，从而也刺激了非正规金融组织或民间金融的发展。然而由于向非正规金融组织融资，潜伏着高度的金融风险，并且这种融资方式也很难满足乡镇企业的资金需要，因而在一定程度上存在着乡镇企业融资困难。
3-农村金融创新供给不足
当大中城市金融机构一个个推出金融服务品种时，农村市场却依然故我，经营着单调的存、贷、汇业务。除金融结算和少数乡镇开通的针对单位的代收水电费之类的中间业务外，代销国债、基金、银行卡等科技含量稍高的业务几乎没有。当农村资金需求出现多样化，农业产业化需要大量资金投入之时，农村信用社依然钟情小额农贷。支农实力的制约，导致农村信用社不能根据农村种植、养殖产业化的周期规律来合理安排贷款期限。在贷款方式上，除对少数已评级农户以信用方式发放小额贷款外，其余贷款一般都得提供相应的抵押或质押，且抵押的品种仅有机具、房屋等有限品种。农村金融信贷服务品种创新的缺乏，造成了农民贷款的现象，阻滞了农村经济发展速度。
4-农村金融人才供给不足
农村金融从业人员来源缺乏开放性、公平性和竞争性，人员素质普遍偏低，正规高学历人才奇缺。现有金融制度安排使农村地区很难留住优秀的金融人才。
5-农村金融生态畸形
金融生态环境的优劣直接决定金融业的经营方向。农村金融内生畸形主要表现是农村金融环境内生畸形和社会环境外部畸形：一是经营收益低，商业银行不愿介入。二是农村信贷成本高，商业银行不能介入。三是银行资产保全困难，商业银行不敢介入。
社会外部环境畸形表现在企业方面：一是企业有效抵押能力不足，难以满足银行贷款条件，主要是土地、房产；两证不全。二是抵押评估中介费高，担保中介机构缺失或担保基金运作不到位。三是中小企业贷款、农户贷款等特殊贷款的税收优惠和监管豁免还没有明确的规定，业务盲区多。
表现在农民方面：一是农民的金融意识淡薄，投融资意识缺乏。二是金融知识宣传不到位，农民使用金融工具和防范金融风险的能力滞后。三是农民间融资活动频率加大，融资纠纷和债务纠纷呈上升态势。农村经济金融错位导致农村资金大量外流，法制建设滞后导致金融维权难以受到保护，征信体系欠缺导致贷款人道德风险加剧，信息年披露失真导致银企关系扭曲。可以说，制度供给不足是农村金融生态畸形的根本原因。
农村金融供给不足，导致农业生产经营资金流通不畅，农业无法快速发展，农村社会有边缘化的迹象。
三、造成农村金融供给不足的原因分析
1-农村金融市场竞争不充分
农村金融市场竞争不充分，呈现高度的垄断特征。尽管我国农村存在多种金融组织，但这些金融组织之间并没有形成有效竞争的格局。农业银行作为国有商业银行，近年来随着商业化改革步伐的加快，市场定位发生了重大变化，业务范围已与其他国有商业银行无异，从农村转向城市，从农业转向工商业。各种形式的非正规金融组织，难以受到国家法律和政策的制约和保护，游离于正常的金融市场之外。在这种情况下，农村信用社几乎成了农村金融市场上惟一的正规金融组织。信用社经营活动存在着明显的地域限制，这使得信用社之间缺乏必要的竞争。信用社处于垄断地位，缺少改革和创新的内在动力，再加上其历史包袱沉重，实力薄弱，导致农村金融供给总量不足，且金融产品单一，服务质量较差。这就需要发挥对农业支持的政治优势，放宽到农村建设金融机构的条件，用市场的和行政的力量鼓励金融机构的介入，对于农村金融机构发放农业贷款的给予利息贴补，弥补零售贷款的成本高的损失。
2-农村金融机构之间的分工与协作缺乏整体上的制度设计
农村金融机构之间的分工与协作缺乏整体上的制度设计，表现在：
(1)商业金融与政策性金融之间缺乏分工，既存在职能重叠又存在职能缺位。一方面，作为政策性金融机构的农业发展银行，精力多集中于粮棉等大宗农产品收购资金的供给，无力从事农业基础设施建设、扶贫开发等支农事业；另一方面，作为商业金融机构的农业银行和农村信用社却承担着大量的政策性金融业务。政策性金融与商业性金融不分，不但降低了商业性金融机构的效率，而且还大幅度提高了政策性金融业务的操作成本。
(2)缺乏规范而有效的支持“三农”的信贷制度。农业发展银行功能定位不清，支农力度非常有限。商业化后的农业银行和信用社，尽管迫于政策压力承担一部分支农贷款任务，但在利益机制驱动下，其支农贷款比重仍逐年下降。
3-农村储蓄资源的利用率较低
农村储蓄资源的利用率较低，资金大量外流。四大国有银行商业化改革后，纷纷向中心城市收缩，并将农村的主要业务放在吸收存款上，农户和农村中小企业获得金融支持极为困难。从农村信用社来看，农户从信用社获得的贷款数远远小于信用社从农户吸储的存款数，每年通过信用社净流出的资金超过了500亿元。
4-农村金融组织产权不清晰，治理结构不完善
农村信用社作为合作金融组织的法人治理结构一直没有建立起来，民主管理制度徒有虚名，“内部人控制”问题十分严重。农业银行作为国家独资银行，法人治理结构残缺，缺乏自我发展、自我约束的内在动机。
四、农村金融改革应遵循的基本思路
适应社会主义新农村建设的要求，深化农村金融改革，必须深刻剖析农村资金主体的多样化需求与资金供给的组织、结构、制度之间的矛盾。最有效、最合理地安排农村金融制度，使之能够最大限度地与需求主体的融资结构相匹配，从而达到为实现农业产业化、农村城镇化、农产品市场化的农村经济发展提供优质全面金融服务的目标。
1-农村金融改革的基本思路
设计农村金融改革应遵循的基本思路包括：
（1）建立一个与新农村建设、农村经济发展相适应的金融支持制度。
（2）建立一个开放的有序竞争的农村金融市场制度。
（3）建立一个财政支持明确、商业化操作强的农村金融导向制度。
（4）建立一个产权明晰，法人治理结构完善的农村股份合作金融制度。
2-农村金融改革的整体目标
农村金融改革的整体目标是：通过农村金融的重新构建，组建组织形式多样、分工明确合理、资金供应可靠、安全保障充分、持续稳定发展的农村金融体系。
（1）组织形式多样。包括国有产权的农村政策金融、股份制的农村商业银行和储蓄银行、股份合作制的农村合作银行和农村信用社、合作制的民营合作社和小额信贷机构。组成以股份制和股份合作制为主体，合作制为补充，政策金融为基础的农村金融体系。
（2）分工明确合理。从经营业务分工来说，既有政策金融，又有商业金融和合作金融；政策金融以中长期和批发业务为主；农村商业银行是发达地区农村的综合性商业银行；储蓄银行以农村城镇建设和中长期信贷业务为主；农村合作银行和农村信用社以农村农民和中短期信贷业务为主要服务对象；民营合作社以入股社员为主要服务对象。
（3）资金供应可靠。从资金来源来说，农村政策金融的资本金由财政解决，通过发放农村金融债券和和向人民银行借款进行政策性业务运营。其他农村金融主要靠吸收存款进行业务运营。其中，中西部地区农村金融小额农户贷款缺口可以向人民银行申请支农再贷款解决。
（4）安全保障充分。解决农村金融安全问题包括三个层次：一是建立农村金融保险制度，保障农村金融机构的安全。二是建立各种中介担保公司，解决农村信用担保问题。三是通过建立农业保险来分散农户或生产风险。
（5）持续稳定发展。农村金融持续稳定发展问题包括两个层次：从微观层次来说，通过建立现代农村金融企业制度，使农村金融真正成为市场主体，增强农村金融持续稳定发展的内在机制和动力。从政策层面来说，必须建立科学合理的农村金融政策，为农村金融持续稳定发展创造有利的外部环境，两者缺一不可。
五、农村金融改革需要把握的几个原则
1-确保农村金融结构与农村经济结构的协调发展
我国农村经济发展的一个突出特点是经济结构不断调整和优化。从产业结构看，农村经济已不是单一的第一产业，第二、三产业有了较大发展；就农业内部结构看，畜牧业和渔业在农业中的比重不断提高；从所有制结构看，随着乡镇企业的“改制”，私营经济和股份经济成份大幅度增加。农村经济结构的调整不仅对融资提出了新的要求，而且在其他金融业务上也有新的要求。但是，农村金融结构的调整却没有跟上农村经济结构优化的步伐，金融机构单一，金融品种不多。以农村信用社为主体的农村金融机构，需要提供多样化金融产品和金融业务，满足农村经济发展对金融的多样化需求。从融资方面看，农村金融融资机构的贷款投放不要局限于传统小农业领域，贷款品种不要局限于短期流动资金贷款，要有针对大农业的固定资产和更新改造的中长期贷款，贷款利率、贷款方式等方面要改革。
2-确保农村金融服务体系与农业产业化经营的有机结合
20世纪90年代以来，农业产业化经营，不仅打破了行业界限、地区界限，而且把规模做大，从而需要有全方位的金融服务，从贷款融资、货款结算到保险、咨询、代理服务等。但是农村金融服务却仍然是“专业化”的，即主要提供农业贷款服务，而不能提供农业产业化经营的技改信贷、进出口结算等金融服务，至于保险、证券以及其他代理业务更不能完全提供，缺乏较为完整的金融服务体系。要求改变金融服务业务种类少，结算手段落后，缺乏服务观念等问题。在信贷服务中，填补消费信贷、科技信贷和助学信贷的空白。
3-确保农村金融市场与农村金融需求的有机结合
资源禀赋、经济社会发展水平使我国不同区域农村的生产经营存在很大差异。农村金融市场的地域性明显。周立将我国农村金融需求分为三类：农村发展需求，农业生产需求和农民生活需求。发达地区农民就业和收入已经非农化，金融需求主要表现为基础设施建设等发展性需求；中等发达农村的农业生产需要进一步发展，金融需求主要表现为农业生产需求；欠发达地区农民缺乏应对大项支出和临时性支出的能力，金融需求主要表现为消费性生活需求。[3]
我国农村各地区的内部金融需求也呈现层次性，企业和农户之间、规模不同的企业之间、生产经营模式不同的农户之间对金融产品的需求存在差异。比如，一般种植户主要金融需求是小额信贷，而当地的龙头企业的金融需求是用于企业专业化和规模化的大额信贷，二者不可互相替代。因此，同一农村地区存在不同的金融市场。
在农村金融市场体系中，农户小额信贷市场是最低端、最重要的市场。农户是我国农业最基本的生产经营单位，特点是数量大且分散、经营规模小，个体信贷数额小，经营此类业务的交易成本大，这个市场一向被金融机构视为低端市场。所以，需要政策性金融与受优惠政策的农村合作银行来支持这部分需求。如截止2006年2季度末，天津农村合作银行系统全部贷款余额为453-3亿元。从贷款构成看，农户贷款户数25-5万户，余额136-8亿元，占全部贷款余额的30-18%；小企业贷款户数23 383户，余额273-2亿元，占全部贷款余额的60-26%（其中：个体经营户贷款户数10 445户，余额26-6亿元；小型企业贷款户数10 938户，余额242-2亿元）。截止2006年8月末，建立农户信用档案6l万多户，评定信用户近5l万户，约占全体农户数的47-5%。评定信用各乡镇71个，占全部各乡镇数的48%，评定信用村2 474个，占全部行政数的64%。发放贷款证39-4万本，总授信额度199亿元，已向24万户农户发放信用贷款、担保贷款、联保贷款114亿元，其它形式的贷款26亿多元。2007年7月对天津合作银行调查记录
4-增强正规金融对非正规金融的竞争力
从经济学的角度看，建立在血缘、亲缘、地缘等社会关系基础上的农村民间非正式金融安排具有相当程度的有效性和合理性，可以在加强引导、监督并纳入法制管理的前提下，适当给予发展空间，以发挥其在农村金融体系中的补充和辅助作用。我国农村民间金融活动非常活跃，据中央财经大学课题组研究，全国15个省份农户通过非正规金融途径取得的借贷规模指数为56-78，即农户只有不到一半的借贷是来自银行、信用社等正规金融机构，非正规金融途径获得的借贷占农户借贷规模的比重超过了一半。[4]应该承认非正规金融对农业现代化的推动作用。但是，我国银监会又出台了一些满足农民小额贷款需求的一些优惠措施。建立县（市）村镇银行，注册资本300万元，建立乡镇村镇银行，注册资本100万元，设立乡镇信用合作组织，注册资本30万元，设立行政村信用合作组织，注册资本10万元。这些优惠措施可以降低在农村办理金融服务的门槛，对非正规金融有一定引导作用。只有增强正规金融的供给，才能减少非正规金融对农村金融的渗透。
参考文献：
［1］ Hugh T-Patrick,1966-Financial development and Economic Growth in Underdeveloped Countries［J］-Economic Development and Cultural Change,1966-14(2,January)-
［2］ 谢平-中国农村信用合作社体制改革的争论［J］-金融研究，2001，（1）-
［3］ 周立-农村金融供求失衡与政策调整――广东东莞、惠州、梅州调查［J］-农业经济问题，2005，（7）-
［4］ 王晨波-中国地下金融已近一万亿之巨 东北成为新灾区［J］-中国新闻周刊，2005-
［5］ 何广文，冯兴元-中国农村金融发展与制度变迁［M］-北京：中国财政经济出版社2005,11-
［6］ 马忠富-中国农村合作金融发展研究［M］-北京:中国金融出版社，2001-
［7］ 刘锡良，等-金融制度变迁与金融稳定［J］-财贸经济，2000，(3)-
(责任编辑：杨全山)
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