土地流转和基于土地的用益物权担保融资创新:湖北实证研究

来源:用户上传      作者: 中国人民银行武汉分行课题组

土地流转和基于土地的用益物权担保融资创新：湖北实证研究
　　中国人民银行武汉分行课题组
　　摘要：本文从研究我国土地流转法律和实践出发，以湖北为例，对农村金融市场基于土地的用益物权包括耕地、水面和林地的承包经营权抵质押问题进行了实证研究，分析了制约抵质押创新的因素所在，并提出了相关政策建议。
　　关键词：土地流转；土地的用益物权；担保
　　文章编号：1003-4625(2010)05-0003-08 中图分类号：F830.2 文献标识码：A
　　
　　本课题旨在深入研究有关土地流转的国家法律法规和政策基础上，结合农村土地流转实践，对湖北省土地流转和基于土地的用益物权担保融资创新进行实证研究，为经济金融决策层提供一些可操作的政策建议。
　　
　　一、关于土地流转：法律与实践
　　
　　土地流转与农村土地实现承包经营基本上是相伴而生的，农民土地流转实践已经有20多年，安徽小岗村，这个大包干的发源地，农民的土地已经有1／3流转了。所以党和国家对土地流转问题一直十分关注和重视，并通过出台政策法规加以规范、引导和鼓励。
　　
　　(一)相关法律法规和政策
　　在中共中央的文件中，土地承包和土地承包经营权流转一直是放在一起讲的。1984年1号文件，讲延长土地承包期，也讲鼓励耕地向种田能手集中；1993年11号文件，讲土地承包15年到期后再延长到30年，也讲允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权。
　　
　　2002年全国人大常委会通过、2003年3月1日开始执行的《中华人民共和国农村土地承包法》，是我国关于农村土地承包的第一部法律，该法第二章第五节专门对土地流转进行了规范，包括土地流转方式、流转应遵循的原则和程序、流转费用的规定、流转登记等等，还对互换、转让、入股等流转方式作了具体规定。第三章其他方式的承包中，对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地的流转也做了相关规定。如第32条规定：通过家庭承包取得的土地可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；第34条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。第37条规定：土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应该签订书面合同。第38条规定：土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。第49条规定：通过招标、拍卖、公开协商等方式经营的农村土地，经过依法登记取得农村土地承包经营权或者林权证书，其土地经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转。
　　2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》是我国为了“明确物的归宿，发挥物的效用，保护权利人的物权”而制定的一部重要法律，该法从用益物权的角度对土地承包经营权进行了规定，从担保物权角度对各类土地承包经营权抵质押问题进行了规定，其主要精神与《农村土地承包法》保持了一致，但在土地承包经营权抵押方面规定得更为明确。如128条规定：“土地承包经营权依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”第184条明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。
　　
　　2008年10月，在改革开放30周年之际，中共中央十七届三中全会召开，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》在相关政策上有重大突破，如提出赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权等。
　　同年，中共中央和国务院联合发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，明确指出：用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。
　　如前所述，从法律政策角度看，对于土地流转，从一般政策规定到制定基本法律，相关法律法规已经比较健全，但还是主要局限于流转本身，对于与流转相关的问题规定不多。不过，十七届三中全会决定提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，并对土地流转管理和服务、土地流转市场建设和规模经营主体都有规定，是一个很大的突破。对于土地承包经营权抵押，《农村土地承包法》只规定了四荒地可以通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，而这样取得的四荒地可以抵押。《物权法》明确了耕地等土地承包经营权不可抵押，《关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行抵押。由此可见，随着形势变化和实践推动，我国政策法规对土地流转和规模经营持肯定和支持态度，对林地经营权的抵押也已放开，但对于耕地承包经营权抵押和农民宅基地则非常谨慎。农民家庭承包土地可以以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转，但却不允许抵押，这种土地的用益物权应该是一种不完整的用益权能。
　　
　　(二)湖北省农村土地流转实践
　　本课题所称农村土地参照《农村土地承包法》第2条规定，是指农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地和草地。由于湖北省淡水养殖居全国前列的特殊性，有一些养殖户的水面是从耕地转化而来，所以土地中也包括一些水面。近20年来，湖北省农村土地流转从无到有、从单一形式发展到多种形式，呈现出许多积极变化。通过实地调查和问卷调查，我们了解到全省农村土地流转发展过程、现状、特点和趋势如下：
　　1　土地流转的四个阶段
　　一是孕育起步阶段。上世纪80年代中期至90

年代中期，乡镇企业蓬勃发展，中央倡导有条件的地方发展适度规模经营，湖北省一些地方积极探索土地使用权流转，形成了一些适度规模经营典型，出现了一批“专业户”、“万元户”。二是被动扩张阶段。90年代中后期到农村税费改革初期，农民负担重，责任田成为农民的“包袱”，部分农民弃土离乡。为了不让土地抛荒，村组干部想方设法让在家的农户把弃耕的田地种起来，客观上促进了土地规模经营，达到了农村改革以来的高峰。以孝感市为例，最多的年份，全市土地流转面积超过70万亩，占农户承包面积的20％以上。三是人为回调阶段。农村税费改革后，随着一系列惠农政策的出台，土地又成为“香饽饽”。在完善土地二轮延包中，大批外出农民返乡要田要地，许多种田大户被迫减少了土地，规模经营大幅度回落。据统计，2004-2005年，孝感市农村“回流”土地56万亩。四是目前的发展阶段。近几年，由于一家一户小规模种田收入有限，为不被土地拖累，许多外出务工经商的农户还是选择将田地流转出来，加上政府推动、社会资金流向农业等因素，规模经营再度兴起。
　　2　四大要素催熟土地流转
　　一是劳务经济快速发展，催生了土地流转规模经营。当前，一部分常年在外务工经商的青壮年农民不愿种田，留守在家的老年人无力种田。于是将承包地有偿甚至无偿地流转给种田能手、种田大户，从而为土地规模经营提供了现实的发展空间。二是社会资本流向农业，推动了土地流转。随着农业经营环境不断改善，长期投资效益初步显现，一些有实力的公司和个人，特别是一些从农村走出去的“老板”，开始到农村“租田置地，圈山买水”，加快了规模经营步伐。三是社会化服务不断完善，促进了土地规模经营。随着农村社会分工分业不断深化，“小而全”的经营格局被不断打破，一些经营项目或生产环节逐步从家庭经营中分离出来，成为专门为农业生产服务的产业或项目。农业生产服务社会化程度的提高，家庭经营内容日益精简，为农户家庭大规模经营土地创造了条件。经过几年探索实践，全省初步建立起“以钱养事”新机制，农村公益性服务事业不断加强。四是规模效益明显，刺激了土地流转。推动土地规模经营发展的根本因素，还是这种经营模式能带来可观的经营收益。调查显示，规模经营户的平均年收入，一般都比普通经营户高出几倍。比较典型的孝昌县绿丰公司。亩产值7000多元，一亩荒岗相当于6亩基本农田。
　　3　土地流转特点及发展趋势
　　一是流转范围和规模扩大化。土地流转由过去的村组内转包、出租，发展到跨村、跨乡甚至跨县流转，经营规模也由过去的几十亩扩大到成千上万亩。2008年底，全省通过各种方式流转土地共296.9万亩，占全省家庭承包经营面积的6.8％。武汉市江夏区通过招商引资建立了花卉苗木产业园，目前已经集中连片流转土地近8万亩。武汉市2008年新增1000亩以上的规模经营面积占当年土地流转总面积的45％以上。
　　二是流转形式多样化。全省土地承包经营权流转主要有转包、出租、互换、转让、入股等形式。其中，以转包和出租为主。2008年末，转包面积占全省流转土地51.4％，出租面积占22.8％。土地股份合作社的流转模式近年来也获得农户的青睐。例如，监利县桥市镇安桥村387户中有257户外出打工或经商，经村民代表大会讨论同意，该村土地只确权不确地，按每亩折算1股合股经营。150口鱼池和200亩耕地由村集体按照市场价格发包给本村留守的130户农户经营，发包收入每年按股分红。近年来分红收入逐年增加，由2004年的每股52.5元上升到2007年的265元。
　　三是流转对象多元化。流转对象不限于农户，越来越多的土地流向龙头企业、个体工商户、农民专业合作社和农业机械化服务组织。据统计，截至2008年末，全省流向农户的土地有1819720亩，流向企业505711亩，流向其他组织的475195亩。土地流转促使大量土地向种田大户集中。
　　4　土地流转中存在的主要问题
　　一是流转土地面积总体偏少，流转区域不平衡。全省流转土地只占承包经营面积的6.8％，加上未签订协议、未批转流转但事实已经流转的土地，也只占总承包面积7％左右，低于全国平均水平。从区域看，城市周边、经济发达、交通便利的地域流转规模明显高于偏远山区。武汉市土地流转面积占家庭承包经营面积的12.2％，而十堰市仅占2.6％，前者是后者的近5倍。鄂州市梁子湖区的流转面积占耕地面积的23％，而襄樊市襄阳区只占1.9％。而且，不同种类的土地流转速度不一样，经营特色农业和优势产业的土地，经济效益远远高于粮食生产，农户的流转收益一般也较高，因此，发展特色农业为主的地区流转速度趋于上升，而粮食主产区流转速度增长缓慢。
　　二是土地流转的管理和服务滞后，流转市场建设尚处于起步阶段。土地流转的管理和服务是当前土地流转中的薄弱环节，虽然有关部门提出要建立县乡村三级土地流转服务网络，但工作推进并不快，还处于试点阶段。由于政府领导在推进土地流转方面存在“隔岸观火”和“拔苗助长”的“两级偏差”，使土地流转存在两种倾向，要么土地流转基本依靠群众自发开展，政府不管不问，也没有鼓励性政策推动；要么政府积极性很高，招商引资，组织推动辅之以政策支持，有的结果很好，但有些则有违农民土地流转依法、自愿的原则，出现损害农民利益，农民集体上访或土地纠纷。据我们对湖北省121个土地规模经营户调查结果显示，自发形成的土地流转有71户，占到59％，由政府主导的土地流转有50户，占调查样本的41％。一般情况是土地规模经营规模越大，政府在其间的推动作用就越大。
　　三是土地流转仍然存在较多障碍。在121户调查对象中，50户认为农田水利等基础设施落后，不利于开展规模经营；47户认为农民看重土地的社会保障作用，不愿意进行土地流转；46户认为农产品价格波动大，农业收益不稳定，市场风险大影响规模经营积极性；44户认为融资比较困难，缺乏资金扩大规模；43户认为土地流转不规范，影响了进一步流转；38户认为土地流转市场不健全，渠道不畅，不利于土地流转；还有7户认为是其他原因。排在前面的四大障碍是农田水利等基础设施落后、农民看重土地的社会保障作用不愿意进行土地流转、农业收益不稳定和融资难。由此可以看出影响农村土地流转和规模经营的因素是多方面，既有影响流转主体农民的因素，也有影响规模经营户的因素，供需双方都制约着农村土地的进一步流转和规模经营。
　　
　　(三)土地流转对金融服务的需求
　　一是土地流转加剧对大额贷款的需求。规模化经营后，由于要进行大规模土地整治，开展农田水利建设或购买大型农机具，农户或农村经济组织对大额信贷资金需求变得比以往更加迫切。2009年5月我们对湖北省200户土地流转超过300亩的土地流

转户调查显示，需要5万元以上贷款的农户有66.41％，需要100万元以上的大额贷款的农户占17.7％。而从湖北情况看，目前农信社所提供的贷款额度平均每笔为5000-15000元，其中，3000元以下占11.2％，5000元以下的占21.7％，1万元以下的占43.5％，5万元以下的占76.2％。土地金融供求额差距很大。
　　二是土地流转加剧对中长期贷款的需求。当前农村金融机构主要提供的信贷产品为大小额农贷和传统的工商业贷款等，贷款期限较短。据对襄樊市农村信用社调查，2008年，该社发放1年期以下的贷款占54.4％，1-3年占44.2％，3年以上仅占0.4％。而现代农业产业化生产对资金需求的期限较长，如果是进行农业基础设施建设，则需要的资金期限更长。
　　三是土地流转加剧了对抵(质)押方式创新的需求。根据对湖北省200户土地流转超过300亩的土地流转户的调查，目前仅有27.3％的农户成功从涉农金融机构贷到5万元以上的中长期贷款，而制约农户获得大额贷款的主要原因是缺乏合格担保品。湖北襄樊一位农民发起成立专业合作社，引导200多户社员种植胡萝卜，种植面积达1.1万多亩，为了满足生产经营需要，他想用冷冻库或土地经营权质押申请贷款，但因银行不同意，未获得贷款。
　　调查发现，现有农村金融供给制度最多只能基本满足农户零星、小额信贷资金需求，对于土地流转后规模化经营产生的大额信贷需求却很难满足。为适应土地流转后农业规模化经营等新农村建设需要，急需开展基于土地的用益物权的担保融资创新。
　　
　　二、基于土地的用益物权的担保融资创新实证分析
　　
　　土地承包经营权的物权性质的完整性，是开展土地金融创新的法律基础。虽然在我国法律上对土地承包经营权是否可以作为抵押权的标的已有明文规定，但理论界与实务界的讨论却一直没有停息。而随着农村土地规模经营和农业产业化对资金的大量需求更使土地承包经营权抵押不断进入实践。
　　湖北作为农业大省和淡水养殖大省，已经有许多基于土地的用益物权的担保融资创新。不少金融机构在政府的支持下和人民银行推动下，以规模经营户的耕地承包经营权、林地承包经营权和水面承包经营权作抵押，向规模经营户发放贷款，取得了较好的效果。这些创新都是用基于土地的用益物权作担保的融资创新，属于不动产权利抵押范畴。下面我们对这些实践进行案例分析，以期获得宝贵经验和规律性认识。
　　
　　(一)耕地承包经营权抵押贷款
　　湖北省土地承包经营权抵押贷款第一单――荆门实例。2008年10月，荆门市东宝区建泉村村民陈其发为扩建猪栏，以承包的3.6亩耕地的土地承包经营权作抵押，向荆门市邮政储蓄银行申请10万元贷款并获批，成为湖北农地贷款“第一单”。
　　陈于2004年领取农村土地经营权证，到目前为止还有26年的经营权。10万元贷款是如何算出来的?荆门市邮政储蓄银行介绍说，1亩地每年收益评估为1500元，3.6亩就是5400元，再乘以26年，就是140400元。况且，随着农村政策的不断优化和科技的不断进步，农村土地的收益会一年比一年好。陈其发除了种地外，还拥有一个标准化养猪场，现存栏生猪150头，这10万元贷款他将全部用于购买猪饲料。拿到贷款后，他高兴地说：“没想到我的土地经营权这么值钱，没有这10万元，我的猪就有断炊的危险。”
　　天门土地经营权抵押贷款。2009年6月19日，天门农民张东平与另外三位农民一起，与天门市农信联社签订了总金额55万元的土地经营权抵押贷款的贷款合同。这是天门市首批农村土地经营权抵押贷款，也是湖北农村土地经营权抵押贷款试点的开始，意义重大。其意义还体现在初步建立了较为完善的管理办法和配套制度。
　　天门发放土地经营权抵押贷款是在市政府大力支持和参与、人民银行积极推动、农村信用社勇于创新的三方努力下得以实施的，他们在学习重庆开县的经验后大胆实践，而且在制度建设上走在了前列。为规范土地承包经营权抵押贷款，天门市人民银行出台了《天门市农村土地流转经营权抵押贷款试行办法》和《天门市土地流转抵押贷款操作流程》，从贷款对象、贷款方式、抵押品的认定、操作流程和风险规避等方面对贷款发放进行规范，天门市政府为规范土地流转、支持该项贷款的发放出台了《天门市人民政府关于全市农村土地流转服务平台建设的意见》和《天门市人民政府关于加强和规范全市土地流转服务平台工作运行机制的实施意见》。
　　这些制度的主要特点：一是明确了贷款的四个基本条件。凡具备持续生产能力的果场、林场、养殖场、农业种植基地及其他符合抵押条件的农村土地经营权都可用于抵押；土地经营权合法取得，并拥有具备法律效力的权属证明材料；土地经营权产权关系明晰，且不改变土地农业用途；经营业主信用状况良好，具备完全民事行为能力。二是提出贷款发放的三种选择模式。风险较小类，实行完全形式的土地经营权抵押；有一定风险，但是可控的，实行“土地经营权抵押+行业协会(合作社、基金)担保”贷款模式；有一定的风险，且风险难以预见的，实行“土地经营权抵押+农业担保公司”贷款模式。三是确定贷款抵押品有效抵押的三项程序。登记程序：农村土地经营权证由行业主管部门核发，经营权流转可以委托村经济组织、中介机构(农村土地流转服务站、中心)进行，也可以是农户间直接流转。具体登记办法由市经管局制定；评估程序：土地经营权价值必须经权威部门进行综合评估，确定基价，并出具评估意见书。定价标准应综合考虑土地所在区域、种植、养殖品种、现行收益、受让双方意愿等因素。在农村土地经营权价值评估中介机构还没有成立前，由受让双方共同协商对土地经营权价值进行评估，并提请公证。农村土地经营权价值评估中介机构成立后，由该中介机构对土地经营权价值进行评估；仲裁程序：对于经营业主在流转期间出现经营纠纷，经管局负责仲裁，并可比照上述程序实行再流转。四是规定贷款办理四项原则。在确定借款人取得贷款用于农业开发项目的真实性及评估、租金偿付、登记、抵押手续完备后，确定贷款金额、期限、利率、抵押率、还款方式等，并严格遵循以下四个原则：贷款额度不超过(土地租金×80％+前期投入×50％+不动产×30％)的50％；贷款期限按承包期限和生产周期确定，不得超过土地经营权剩余年限；贷款利率原则上不得超过人民银行规定同档次基准利率上浮的30％；办结时间20万元(含)以下不超过20天，大额不超过30天。五是建立自担风险机制、政策保险机制、行业联保机制、政府贴息机制、基金补偿机制等五项防范机制。
　　
　　(二)水面经营权抵押贷款
　　湖北号称“千湖之省”，水域经营权也是农民的重要财产。以湖北最大的水域地区――洪湖市为例，它地处江汉平原东南端，境内有大小湖泊102个，水

域面积129万亩，是典型的平原水网湖区，水产业已成为全市农村经济发展的主导产业和优势产业，淡水渔业生产规模居全国县市之首。洪湖水产业产值占农业产值比例、水产业收入占农民收入比例均在72％以上。为充分利用水域资源，解决水域经营者贷款难的问题，洪湖市金融机构大胆创新，2008年以来，全市金融机构针对农村土地二轮延包和水域经营改制情况，尝试开办水域经营权抵押贷款，取得了较好的效果。自2008年试办该业务以来，洪湖市农村信用社已累计发放水面经营权抵押贷款560万元，至今无一笔出现风险问题。他们制定了“开办水域经营权抵押贷款办法”。一是确定有效权证抵押权。水域有效权证抵押分两类：借款人以使用权抵押的，借款人必须凭产权证到水产局办理抵押登记；借款人租赁承包以经营权抵押的，必须要有合法的租赁承包合同，在村委会监督下，由受、让双方签订租金给付方式，并形成明确的书面记载，租金偿付明确，确保受让期内无经济纠纷。抵押借款合同必须到公证部门进行公证，且租赁承包经营期限必须10年以上。二是确定水域经营权价值。水域经营权价值评估由中介评估机构对水域经营权抵押价值进行评估，确定评估价格，并出具评估意见书，评估一般原则为水域经营权抵押价值=年经营水域滩涂平均收益×经营期限+当年水域滩涂养殖价值。三是贷款金额一般不超过水域经营权质押评估价值的50％；贷款期限按承包期限和生产周期确定，不得超过水域经营权剩余年限；贷款利率执行人民银行规定同档次基准利率+浮动幅度，信用良好的老客户在浮动幅度上可适当优惠；10万元以上贷款办结时间不超过12天。《物权法》第123条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖捕捞的权利受法律保护，洪湖市开展水域承包经营权抵押贷款的做法在我国内地和沿海地带，都具有推广意义。
　　
　　(三)林权抵押贷款
　　近年来我国大力推进集体林权体制改革，从部分省份试点到全面铺开，已经取得巨大成效。湖北省作为林权改革的第二批试点省份，比较早就开展了林权抵押贷款的尝试，2007年6月，湖北省林业局和人民银行武汉分行联合出台《关于推进森林资源资产抵押贷款工作的指导性意见》，各金融机构发挥自身优势，积极推进林权抵押贷款业务，为林农和林业生产经营者提供重要的金融支持。据统计，近两年全省金融机构共办理林权抵押贷款1797宗，抵押林地、林木150万亩。
　　孝感市林权抵押信贷创新在全省具有推广价值。其运作方式，有以下特点。
　　一是制定林权林地贷款管理实施细则，贷前进行详细的调查。二是企业取得林权林地证，有自主经营权，产品销售渠道畅通。三是贷款企业建立贷款风险补偿机制，参加了保险。四是抵押物为林地及林地上的附着物(林木)，抵押前进行了资产评估，按林木的成长期设置抵押。作为质押的林权证由林业部门负责保管，他项权利证书由银行保管，林业部门严格按照《林权证抵押登记管理办法》进行质押登记，被质押的林权证在贷款归还前不能进行林木产权变更登记和办理采伐许可证。同时，两个部门分别与借款人签订了质押合同或协议，质押物管理的相互制约，保证抵押物的完整性。五是贷款企业开设专户，销售产品时向放贷行申报，放贷行的客户经理随时核查，企业的销售收入存入放贷行，资金可以周转使用。
　　
　　三、制约基于土地的用益物权的担保融资创新的因素分析
　　
　　从湖北乃至全国实践看，基于土地的用益物权的担保融资创新还停留在局部地区和个别领域，没有大面积推开，参与发放贷款的金融机构也基本局限在少数个别金融机构。在我们的问卷调查中，从农户愿意提供的抵押品看，69户选择土地或水面承包经营权，39户选择未来收益，30户选择购买的大型农机具，51户选择个人可抵押的房产等；在被问到凭借标准的土地经营权流转合同作抵押他们判断能否从银行获得贷款时，83户认为能够抵押，占68.6％，38户认为土地流转中的隐患纠纷较多，不能抵押，占31.4％。在被问到如果凭借经营权获得了贷款，农户到期不能偿还银行债务，银行把经营权拿到市场上进行流转时他们的态度，97户支持再流转，占80.2％，24户反对，占19.8％。从问卷调查可以看出，对基于土地的融资创新需求是巨大而迫切的，个别地区的创新实践也很具典型意义，但创新难以推广，我们认为主要有以下原因。
　　
　　(一)根本的症结是法律障碍
　　在物权法定原则下，农村担保物的范围应由法律予以明文规定(高圣平，2007)。在现行法律规定下，土地的承包经营权作为农民最重要的财产权利，不能抵押，农民的自留地自留山也不能抵押，宅基地不能抵押，按照“房随地走”的抵押原则，建立在宅基地上的农民的房屋的抵押问题当然就存在争议。这些都形成对农民拥有的有效担保抵押物的极大限制。农民和农村经营主体本来就是我国经济主体中经济实力最弱的一环，他们拥有的有效担保物不足，必然影响到他们能够取得的金融资源，进而影响他们扩大生产、增加收入的潜力。现在湖北省还有全国其他省份虽然有不少基于土地的用益物权的融资创新，但往往是以试点的名义在开展，要大规模推开包括政府、金融机构等方面都存在顾虑，因为毕竟有违法之嫌，而且一旦出现贷款人违约风险要诉诸法律，金融机构面临的法律风险就成为现实问题。十七届三中全会决定明确提出要扩大农村有效担保物范围，但目前相关法律的供给不足，已经严重制约了农民和农村经营主体财产权利的作用发挥，没有起到物尽其用的目的，也成为农村金融创新和发展的掣肘。
　　
　　(二)土地流转管理和市场建设滞后影响土地融资的配套环境
　　基于土地的用益物权的融资需求主要是在土地流转和规模经营过程中产生的，单个农户资金需求量少，小额农贷就能满足，一般不需要利用土地承包经营权去抵押贷款。前面我们分析过当前农村土地流转和规模经营中存在的问题，这些问题解决滞后直接影响和土地相关的融资业务的开展。据调查，恩施州7个县市2269个行政村中，建立土地流转中介组织的仅有13个。孝感市虽拥有林权评估交易中心37家，但牌子虽然挂起来了，但专业资质并没有取得，还面临中介机构与林业管理部门政企分开的问题，目前全国的林权评估机构都存在这个问题。管理和服务不足制约土地流转规模，而且引起流转不规范、纠纷多、矛盾激化等很多问题，直接影响债权的安全性。市场建设落后和相关中介机构发展不足，一方面使土地的进一步流转难以顺利进行，可能影响债权的实现，同时由于缺乏市场和中介，土地经营权的价格难以评估，给金融机构计算抵押资产价值核定贷款带来了困难。另外还有评估费用过高增加贷款成本等问题。
　　
　　(三)土地的附着物及相关动产难以抵押也影响了基于土地的用益物权的抵押
　　土地承包经营权之所以具有抵押价值，是因为

承包人具有对土地的占有、使用和收益的权利，其中收益的权利非常重要，因为收益的多少直接影响到该土地的抵押价值。土地的附着物是农作物，土地的产出是农产品，他们的价值直接关系到土地的收益，所以这些物品抵押的便利性会直接影响土地承包经营权抵押的便利性。由于《物权法》对担保物的拓展，这些物品抵押目前基本没有法律障碍，但现实的情况却是这些物品很难抵押，中国人民银行《信贷人权利的法律保护》课题组2004年底开展的中国信贷人问卷调查显示，接受农作物和其他农业收获物作为抵押资产的机构只占被调查机构的4％，接受其他经济作物、树木、果园的占10％，接受牲畜、鱼塘、水产养殖场也只占4％，接受森林的略高占14％。在回答不提供融资的原因是，居前三位的原因是，在违约的情况下担保权难以执行、担保物难以储存和监督、缺乏评估担保物价值的资源和特长。时间虽然过去了近5年，这一情况有所改观，但由于涉及风险控制的相关因素变化不大，相关业务也没有很好地突破。我们认为土地的附着物及相关动产难以抵押也影响了基于土地的用益物权的抵押，他们之间不能形成良性循环。
　　
　　(四)农村金融的固有问题导致农村金融机构创新动力不足
　　农村金融创新的主体是金融机构，他们的创新积极性直接影响新的信贷产品和信贷模式的推出和推广。从我们前面的案例分析可以看到，目前参与土地金融创新的机构并不多，主要是农村信用社，还有少量农业发展银行，创新也只局限在个别县域，难以大范围推广。产生这一现象的原因与农村金融现存的矛盾密切相关，受改革导向影响在县域的大部分金融机构基本不再涉足涉农业务，涉农业务风险较高、收益低而风险分担和风险补偿机制没有建立，农村金融机构竞争不足，国有股份制银行信贷权限集中、决策链条长等，都导致了农村金融机构创新动力不足。不愿意开拓新业务。
　　
　　四、相关政策建议
　　
　　基于土地的用益物权担保融资创新的实践和实施效果，已经有力地证明了开展这类融资创新对于促进农村改革发展的重大意义。“中国农村土地30年使用权调查”也表明，认为土地使用权包含抵押权的占调查对象的12.7％，认为土地使用权应包含抵押权的占87.3％。而要保证该类业务发展的合法性，促进其健康、规范发展，还有很多工作要做。因为转让作为土地承包经营权的一种流转形式，意味着农村村民对这一基本生产资料已经完全没有占有、使用、收益的权能了，而在土地承包经营权抵押的情况下，农村村民仍对这一基本生产资料保有完整的占有、使用、收益的权能。一些专家认为土地承包经营权的流转应该包括抵押流转，因为承认土地承包经营权的转让，却禁止土地承包经营权的抵押，“这样的立法是自相矛盾的、非理性的设计，其立法目的深值检讨”。
　　
　　(一)完善相关法律制度，允许各类土地承包经营权的抵押
　　良好的担保交易法律对扩大有效担保物范围、促进信贷市场发展意义重大。我国现行法律不允许土地承包经营权和宅基地抵押，主要是考虑在全国尚未建立农民的社会保障体系的条件下，土地承包经营权担负的不仅仅是生产要素职能，还有农民的社会保障职能。如果农民用土地承包经营权进行抵押，最后因无法偿债丧失土地，会使农民丧失基本的生活保障，不利于农村和整个社会的稳定。我们认为，一方面我国农民土地承包经营权遭受损害的情况经常发生，说明没有多少效率却有诸多限制的土地承包经营权并不能构成农村社会保障，而这与土地的所有权和管理有关，与土地承包经营权能否抵押无关。另一方面，在我国总体上进入“以工促农、以城带乡”发展阶段，党中央实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，我国农村经济发展已进入新的阶段，《决定》明确提出“要贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续发展原则，加快健全农村社会保障体系”，随着我国农村社会保障体系正在建立和完善，土地的社会保障职能在逐渐弱化，生产经营功能应该得到强化。另外，法律明确允许了土地承包经营权的“转让”，在解释上“转让”比“抵押”对土地承包经营权的负担程度要重，因为“抵押”毕竟不是“转让”，其所处置的只是土地承包经营权的交换价值，只有在抵押人到期不履行债务或出现当事人约定的实现抵押权的情形时，才会发生土地承包经营权的转让变现问题。依“举重明轻”规则，既然允许了限制程度较重的土地承包经营权的转让，则应允许限制程度较轻的土地承包经营权的抵押。所以土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权，作为农民的主要财产，应当允许依抵押方式流转。
　　当前我们通过对现行法律的扩大解释可以解决农村担保物范围规定的部分问题，但类似耕地承包经营权不能抵押这类强制性和禁止性规定无法通过解释来改变，所以应该按照《决定》的最新精神，尽快修改和完善法律来达到目的。
　　
　　(二)加强土地流转的管理和服务，加快市场建设，为土地融资的开展提供良好环境
　　1　加大政策扶持，改善土地流转条件。各级政府应在农田水利基础设施建设、土地治理、政策性保险品种拓展、传统农业贷款贴息等方面加大扶持力度，为土地改良连片，农业风险防范，降低传统农业水产成本安排资金，改善土地流转条件，鼓励形成适度规模经营。
　　2　建立流转服务机构和流转市场。县乡两级要建立农村土地流转服务中心，搭建服务平台，开展土地流转服务信息的采集与发布、流转双方对接洽谈、指导合同的签订并签证、纠纷的调解与仲裁、政策的咨询、流转的登记建档等工作，统一合同文书，约定双方权利与义务，特别是对经营权抵押、让渡等情况做出约定，规范流转行为，规避流转纠纷。要加快土地流转市场建设，形成合理价格，促进交易形成。
　　
　　(三)加快发展农村动产抵押业务，与基于土地的融资形成良性互动
　　动产融资具有广阔空间，城市金融机构在这方面业务创新的力度在不断加大。农村动产资源种类繁多，覆盖了农、林、牧、渔等行业，渗透到种、养、加、储、流通等各个领域，粮食、水产品、肉禽、林木、茶叶、果蔬、烟叶等都可以进入抵押资产。目前业务发展较慢的主要原因，是动产管理监督难导致的风险控制和动产登记机构不统一导致的登记问题和抵押信息查询难问题。只要商业银行改变长期依赖不动产抵押的传统观念，加快总结动产抵押业务实践经验用于农村，辅之动产登记制度的不断完备，农村动产抵押融资业务将大有前途，还可以有力地促进基于土地的用益物权担保的融资。
　　
　　(四)解决农村金融的一些深层次问题，提高金融机构的创新动力
　　农村金融的深层次问题正日益受到决策层和相关监管部门的重视，有一些问题正在着手进行解决，如农村金融机构准入和市场定位的问题、涉农业务的风险补偿问题、财政资金和信贷资金的协调配合问题、农业保险的问题等。但在当前国情下解决这些问题非一日之功，我们认为政府、金融机构、农村经营主体都不能被动地等、靠、要，不能寄希望于问题都解决后再开展业务创新。一方面该争取的各项政策要尽量争取到，另一方面，要发挥主观能动性，结合实际来开展工作，如全省的农业贷款风险补偿制度还没有建立，市县如果有条件可以先建立起来，如果针对全面业务的优惠政策没有条件达到，可以针对某项业务制定政策，天门市政府就针对土地承包经营权抵押贷款建立了风险补偿。
　　金融机构不论是出于社会责任还是业务发展的长远考虑，也要转变观念，加强对农村业务的重视，要结合农村实际，改革和完善信贷管理体制。要适当下放信贷审批权限，放宽基层金融机构审批限额。要鼓励基层机构业务创新，具体到土地经营权抵押贷款，要从简单到复杂，多方式进行分类推动。一是风险较小类，实行完全形式的土地经营权抵押。如蔬菜、果园类生产周期短、市场行销快、经营效益好的完全可以用土地经营权抵押办理贷款。再如林业类，虽然周期要长一点，但市场行销好，风险成本相对较小，经营效益好的均可直接办理土地经营权抵押贷款。二是有一定风险，并且可控的，实行“土地经营权抵押+行业协会(经营户)担保”模式。如养殖类。可以在办理土地经营权抵押的同时，经营户按一定的比例向各自的行业协会缴纳一定的风险基金，再由行业协会向银行提供补充担保，但此比例比专门行使行业协会担保贷款的比例要小得多。三是有一定风险的实行“土地经营权抵押+担保公司”模式，这类贷款的对象主要是一些养殖大户及其他形式的生产经营大户，而且其土地经营面积不大，评估价值不高，但有一定的生产规模、科技含量并存在一定风险的可在办理土地经营权抵押的同时，由农村融资担保公司补充担保。农村融资担保公司的资本金可由分散于水利、林业、交通、农业等多个涉农部门的支农资金进行整合，切块注资一部分。另一方面是合作社向担保公司入股一部分；由养殖大户、龙头企业及相关获得此类贷款的生产经营户参股一部分。在土地经营权抵押不足时，由农村融资担保公司提供担保。

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