基于委托代理视角的央行最后贷款人问题

来源:用户上传      作者: 周　厉

　　摘要：本文从委托代理理论的角度，分析四种不同情况下中央银行扮演最后贷款人角色可能存在的激励目标冲突导致的政策失灵问题。首先，当中央银行集货币政策与银行监管职能为一身时，代理问题可能导致“内部角色冲突”；其次，监管职能分离后，“内部角色冲突”出现了“外部化”；第三，如果在央行独立性和监管独立性不强的情况下，会导致最后贷款人问题的实际决策权向政府的集中；第四，在预算软约束情况下，最后贷款人政策为整个金融体系提供了显性或隐性的担保，这种担保的存在又反过来加重了预算的软化，如果不加以限制，最后贷款人政策极易成为一种低效率的政策。
　　关键词：委托代理；最后贷款人
　　中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428（2006）11-0018-05
　　
　　一、作为监管当局的最后贷款人的委托代理问题
　　
　　在研究中央银行最后贷款人政策的有效性问题上引入委托代理理论很有必要，因为最后贷款人(中央银行)也是代理人。将委托代理理论引入最后贷款人制度后，形成了多层代理关系，通过下列图标（图1）可将这种委托代理关系简化为最基本的三种：即社会公众与中央银行之间委托代理关系、中央银行与商业银行之间的委托代理关系、社会公众与商业银行之间的委托代理关系，并假设中央银行就是监管当局。
　　
　　首先，在社会公众与中央银行之间存在激励冲突。假设作为社会公众代表的中央银行的公众目标就是维护金融系统的稳定，从而实现社会福利的最优化。在信息对称的条件下，社会公众可以通过最优监管合同的设计和监管价格的确定，使监管当局的行为目标与公众目标达成一致。但是在社会公众――银行――监管当局信息不对称的情况下，监管当局的目标有可能偏离公众目标，即不再追求社会福利最大化，而追求自身效用的最大化。监管当局的行为目标有可能变成努力厌恶型，即当收入一定时，他们追求自身努力的最小化(Campbell，1992)，或者追求自己的声誉最大化(Boot,Thakor,1993)。也就是说，在信息不对称及监管者获得规定薪酬的条件下，会产生监管当局与社会公众的激励目标冲突，出现监管当局的信息租金和社会公众的福利损失，从而使得监管失灵。
　　其次，在中央银行与商业银行之间存在激励冲突。如果按照监管经济理论(陆磊，2000；蒋海、刘少波，2003)，监管并不是建立在公共利益基础上，而是建立在被监管集团的利益及损害消费者利益上，因此监管也是由市场中需求与供给进行配置的金融服务，供给者是政府或政治家，在监管交换中他们获得了金融资源或投票权，需求者是专门的利益集团，在监管中他们尽力拓展自己的经济地位，例如寻求直接的资金补贴，控制进入者和相关政策等(Stigler，1971)，也就是说监管当局与商业银行之间存在共谋，如果两者间是完全共谋的话，那么监管当局就是金融机构在政府部门的代言人，两者利益完全一致，此时，监管只会进一步加剧社会公众与商业银行之间的利益冲突。
　　如果按照公共利益监管理论，监管是对市场过程中不合适或低效率的一种反映，通过监管的最优设计可以毫无疑问地增加社会福利(Spiering，1990)，公共利益监管理论否定了监管当局与商业银行间存在着共谋，但是仍然无法回避在信息不对称和最后贷款人制度下的激励冲突问题。这表现在，以最后贷款人和存款保险制度为主要内容的金融安全网，使金融机构并不完全承担因投机失败造成的损失，却可以独享投机成功带来的丰厚回报，形成了风险制造者与风险承担者的不对应(蒋海，2002)。大量的研究证明，这种不对应在信息不对称条件下造成了金融机构普遍的道德风险行为(Hellmann,2000；Eisenbeis，1997；Grossman，1992；Keeley,1990)，产生了整个金融体系的风险转嫁激励和不稳定(Kaufman，1996；Kane，1997)。商业银行为了降低成本，获取更大的利润，会具有尽可能地降低资本充足率的倾向，导致了有效控制风险的激励严重不足，从而加大了监管当局的监管成本，加剧了监管当局与金融机构之间的激励冲突，另一方面使整个社会承担了商业银行投机失败带来的损失，降低了社会福利水平。
　　社会公众与中央银行、中央银行与商业银行两重委托代理关系上的激励冲突，使得最后贷款人的行为有可能偏离社会公众目标，这是代理问题造成监管失灵的主观原因。从客观上来看，造成监管失灵的外部原因还有：①成本与收益的时间不一致性问题。也就是说，目前最后贷款人干预的未来可能显现出来的成本远远高于当期收益，但是政策制定者必须考虑到使经济短期运行最优，“他们的任期太短，甚至不能保证持续到下次危机”，因此，当前干预带来的收益现值可能会高于未来成本的现值，任何可能的收益都会被归功于当前的干预；②信息不对称带来的判断失误。这也可称为是造成监管失灵的客观原因，信息不对称的存在使监管永远处于一个动态的决策过程中，一方面做出正确的判断是有难度的，另一方面对监管有效性进行判断的标准也是很难确定的，在此时正确的监管到彼时就不再正确了；③信息披露制度不完善导致对监管者监管的弱化。尽管近年来对监管政策的“透明化”的呼声越来越高，但最后贷款人在政策制定上，仍然主要是按照传统的“保密”的原则来操作，特别是在最后贷款人政策的决策过程中，为保证中央银行拥有相机抉择的能力普遍采取“建设性的模棱两可”的原则，决策过程的非透明化实际上也软化了对监管者自身的约束及弱化了对监管失灵责任的追究。
　　
　　二、监管分设前提下的最后贷款人的委托代理问题
　　
　　中央银行集货币政策和银行监管职责为一身时将面临“内部角色冲突”问题。如果从委托代理理论的视野来观察，这种内部角色冲突的起因也可归纳为代理人的激励冲突问题。中央银行(最后贷款人)作为社会公众的代理人同时承担了两类代理职责：一是维持货币供应量的稳定增长；二是通过银行监管维护金融稳定。这两类职责彼此存在着博弈关系，如果代理人偏重一种职责的履行会导致对另一种职责目标偏离。如，作为银行监管者，央行可能会更倾向于尽可能少地采取不利于银行体系利益的政策，从而导致监管捕获或监管宽容，当银行陷入流动性危机时，它总是倾向于发放最后贷款人贷款，这样做会带来通胀的压力，当最后贷款人贷款损失后，它不得不牺牲货币政策的稳健目标，用发行钞票的办法来弥补损失，这实际上是将损失分摊到了社会公众的头上。
　　为解决“内部角色冲突”问题而提出的监管分设，实际上是为社会公众寻找了两个代理人，一个是中央银行，它专司货币政策，为维护稳健的货币政策也要对金融稳定服务；一个是监管机构，它专司银行监管职能，为维护银行系统的公平、效率和稳定的秩序负责。在中央银行与监管当局之间也是委托代理关系，中央银行依赖监管当局提供的银行现场和非现场监管信息来进行货币政策的决策，当银行危机出现时，依靠监管机构提供的信息决定是否进行最后贷款人救助。监管机构依赖中央银行提供有利于银行业生存发展的稳定的货币政策，如果中央银行的货币政策不利于银行正常的生存和发展，监管也就失去了意义。当危机来临时，由于监管机构不具备最后贷款人的功能，其自身是无法组织救助的。
　　
　　制度中的多层委托代理关系委托代理关系中普遍存在的激励冲突问题，并没有因为多增加代理人的分权制度而减少，而恰恰相反，导致了激励冲突的复杂化。也就是说央行的“内部角色冲突”问题伴随着监管职能的分离而“外部化”了。

　　中央银行与监管机构各自有不同的代理职责，同时各自也具有不同激励冲突，因此，目标不一致的情况是很容易出现的。以“太大以至于不能够倒闭”为例，如果央行与监管部门同时都要考虑传染风险和道德风险，并在这两种状态下进行权衡，假设监管机构更多地偏向于防范传染风险，因为银行危机的快速传染会造成人们对前期监管工作质量的质疑，并在系统性危机发生后加大监管工作的难度；而央行更多地偏重于道德风险，因为央行是最后的出资人，贷款发放不当带来的“为复苏而进行的赌博”等一系列现实和潜在的道德风险问题会给央行带来直接和间接的损失(如果出现最后贷款因救助对象的最终倒闭而损失，央行将首先受到指责)。因此，在处理同一事件时，两个不同的代理人的均衡方程式是不一样的，最终的决策取决于再次的制衡。
　　首先，中央银行是最后的出资人，也就承担了贷款损失的最大责任，在极端的情况下，它甚至可以否决监管部门提出的最后贷款支持建议，而另行组织现场和非现场检查(监管职能分设后各国央行仍然保留了在最后贷款人贷款发放问题上必要的检查权)，这意味着在决策权上它是大于监管机构的。其次，监管部门提供的信息一般情况下是央行进行决策的基础，如果央行撇开监管部门的信息而组织检查的话，则意味着监管的重复和浪费，在实践中，银行危机一般都具有突发性，央行必须在很短的时间内作出最后贷款人抉择，这造成了央行对监管机构提供的信息的依赖，也就是说央行被监管机构“捕获”了，监管机构出于自身的激励目标，有可能对有关信息进行有意的导向或藏匿，以此获得影响央行决策的决策权。
　　央行与监管机构之间博弈的结果直接影响到了最后贷款人政策的有效性。一旦最后贷款人政策被事实证明是错误的，两个代理人必然会为责任的分担问题而争论不休。这种争论常常也会前移，导致在最后贷款人决策前央行与监管机构就为信息的有效度和如何确定责任而争执不下，从而导致央行更加倾向于不救助小规模的银行，最后贷款人政策的时机也可能被延误。当然，此种情况在两种情况下存在例外：一是出现问题的银行规模非常之大、问题非常严重、系统性风险特别明显，在这种情况下央行与监管部门的代理激励出现了趋同：维护稳定成为首选，不救助对两方面来说都同样是无法推卸的责任；二是政府为中央银行的最后贷款人救助提供了担保。
　　
　　三、引入独立性因素的最后贷款人委托代理问题
　　
　　再在上述假设下引入中央银行独立性（简称CBI）和监管独立性(简称RSI)因素，分析在CBI和RSI不强的情况下，在最后贷款人制度上的代理问题。
　　在CBI及RSI弱的情况下，最后贷款人制度下的委托代理关系更加复杂化了（见图3）。首先，政府作为最后贷款人问题上社会公众的第四个代理人出现，同时它也是最为重要的代理人。由于中央银行和监管机构的独立性不强，政府与中央银行之间、政府与监管机构之间的委托代理关系实际上变成了政府对两类代理人的直接控制。社会公众与中央银行的委托代理关系、社会公众与监管机构的委托代理关系、中央银行与监管机构的委托代理关系被弱化了，社会公众的代理人实际上是政府，政府又将对银行的监管权委托给了监管机构，将最后贷款的“权力”(注意：主要指最后贷款的发放操作权)委托给了中央银行。这实际上造成了最后贷款人制度决策权向第四代理人――政府的集中。
　　
　　制度中的多层委托代理关系在CBI及RSI非常弱的情况下，激励冲突的协调问题反倒没那么复杂了，因为最终的激励冲突回归到了只存在一个代理人的情况。中央银行、监管机构与社会公众之间激励冲突随着权力的丧失被弱化。中央银行(作为政府的直属部门)只要被动地完成政府的指令性贷款计划就可以完成任务，监管机构只要及时向政府提供信息就可以避免公众的指责(因为它也被看做是政府的直属部门)。它们两者之间不需要进行责任分担，也没有因需承担损失责任而审慎抉择和审慎监管的压力，顶多存在着其他的激励目标冲突情况，体现在：①不同救助政策导致的工作难度和强度是不同的，两者都趋向于操作最简单、工作量最小而声誉最大的政策；②机构间在政府面前的影响力上也存在竞争关系，既然所有的决策权在政府，信息直接向上汇总才是最有效率又简单可行的，平行的信息交流只会增大成本而不会提高效用。由于政府的决策也要参考监管信息以及央行政策建议，因此两类机构在其委托人(政府)面前提供的信息的影响力和参考价值也将影响到这个机构自身的地位(可以形容为“话语权”的竞争)，因此他们彼此最优的选择是直接上传信息，而不是相互沟通。
　　在中央银行和监管机构具有一定独立性，但是独立性不强的情况下，如果考虑到成本与收益的时间不一致性问题，监管机构总是会承受到比中央银行更大的压力。这是因为社会公众总是以危机的成本的现值来衡量监管机构的监管，而用收益的现值来衡量中央银行的救助。这样，中央银行从衡量最后贷款人政策的成本收益角度出发将倾向于通过建立监管协调和信息交流机制来获得更多更及时的信息，以便自身或向政府作出更加合理化的决策建议，而监管部门具有不向与自己平级的机构提供信息的强烈动机。既然向上级要政策才能从根本上解决问题，就没有必要向平级机构暴露细节而使自身遭受更多的指责。因此，可以得出以下结论：在中央银行和监管机构具有一定的独立性，但是独立性不强的情况下，最后贷款人制度上的监管协调和合作机制建设存在内生的激励缺陷，除非通过立法等行政强制方式建立，否则是很难建立起来的。
　　在央行与监管机构独立性不强的前提下，最后贷款人政策实际决策权的集中有利有弊，但是弊大于利。其利在于，减少了央行与监管机构之间在责任分担上的纠缠，避免了最后贷款人政策的延误。其最大的弊端则为，仍然无法解决内部角色冲突问题，只不过内部角色冲突的承担者从中央银行变为了政府，这使得角色冲突的负外部性更为严重。首先，政府对最后贷款人决策权的垄断，导致“倒逼”机制更加明显，一是大银行可以通过其与政府的特殊关系倒逼政府进行救助，二是最后贷款人导致的不良债权倒逼央行通过通货膨胀来解决问题，而政府“通货膨胀偏好”倾向由于得不到必要的约束而再度出现。其次，政府作为代理人是有多重代理目标的，但在危机来临时，它更可能是“稳定偏好者”，容易从维护政局稳定和政绩的角度出发放松救助的条件和标准。第三，最后贷款人决策权上的丧失导致央行货币政策的独立性随之大大减弱，同时也导致监管机构在监管独立性和监管权限上的弱化，特别是使监管机构同时丧失了制裁(如吊销营业执照、破产清算)的权力。
　　
　　四、转轨经济国家银行体系下最后贷款人的委托代理问题
　　
　　转轨经济国家的银行体系与成熟市场经济国家的银行体系有所不同。在成熟市场经济国家，由于存在完善的竞争性的市场，银行与贷款企业、中央银行与银行的委托代理关系是“完全委托――完全代理”关系，银行可以选择不贷款给特定的客户、中央银行可以选择不给银行最后贷款人支持，因而更有效率。在体制转轨国家的金融体系中，由于国有产权制度的存在，产权在多层次的委托代理关系中不能有效地发挥清晰地界定不同利益主体的利益边界的问题，从而导致了软预算约束。在国有资产管理制度中，国有产权主体缺位，国有企业和国有商业银行都存在所有者和经营者之间严重的信息不对称问题，代理人――国有企业和国有商业银行管理层掌握了真实的信息，委托人――国家不参与实际经营，除非付出高昂的成本，否则无法获得这些信息。国有企业和国有商业银行管理层与委托人之间存在的严重的激励冲突问题，管理层对企业或银行的损失承担的责任是有限的，而获得的私人利益(与之相对应的是委托人利益的损失)是不受来自市场的约束的，因此道德风险和逆向选择问题十分严重。从委托代理关系的层级上分析，首先，国有企业的预算约束是软的，这是因为他们在转轨过程中可能承担了大量的社会功能，导致损失责任分担困难从而使内部人控制盛行，另外政府就是国有企业的所有者，使国有企业从市场退出的机制欠缺，因此，国有企业外部市场纪律约束也是软化的。其次，国有商业银行一方面自身也是国有性质的金融企业，存在与国有企业一样的预算软约束问题，另一方面它长期承担了支持国有企业的职能，使得它的损失更加无从分担，事实上，转轨经济体制下国有商业银行的一个普遍的特点就是不良贷款率居高不下，资本充足率和利润率低，之所以能运行下去，多数是靠委托人(国家)给予的隐性担保和隐性补贴。在转轨经济国家，中央银行与国有商业银行在最后贷款人问题上也存在着预算软约束的问题。由于国有商业银行无法倒闭退出，中央银行将尽可能地予以最后贷款人救助，不救助的责任是无限的，而救助带来的损失的责任是有限的。中央银行的损失最终将通过货币的增发来解决，由于中央银行也承担了过多的政府职能，最后贷款人政策实际上是在为经济运行中的软预算约束带来的成本买单，因此对于中央银行来说，预算约束同样是软的。最后一个层面集中于政府，政府是公众利益的代理人，它自身也存在着激励冲突的问题，一方面它要为公众提供“稳定”这种公共产品，就必须对经济运行中的软预算约束的成本兜底，其费用最终转嫁到纳税人(社会公众)身上，另一方面政府的管理者自身也存在私人利益，容易用社会公众赋予的权力寻租，在转轨经济体制下，这种寻租行为比较明显，这是因为政府往往缺乏有效的外部监督，对他们的约束是软性的，另外，他们的寻租行为很容易找到借口而得以掩盖，这就是国有经济产权制度带来的国有产权的缺位以及历史遗留下来的矛盾为他们的行为找到了极好的掩饰的理由。钱颖一和Rolard(1998)指出，预算软约束实际上是一个激励问题，政府淘汰无效率项目的动力取决于政治利益和经济成本的替代，这可以成为从代理理论分析最后贷款人政策的软预算约束问题的一个总结性的观点。

　　在预算软约束的条件下，最后贷款人制度内生于整体的相互交错的软预算约束体系之中，最后贷款人制度上的委托――代理关系是不完全的委托――代理关系，因此最后贷款人蜕化成为“最后买单人”，实际上是用纳税人(社会公众)的钱来为整个金融体系提供了显性或隐性的担保，这种担保的存在又反过来加重了预算的软化。最后贷款人政策因此成为一种低效率的政策，政府或中央银行在政治成本和经济成本的替代以及激励目标之间的权衡过程中，对最后贷款人政策进行抉择。
　　
　　值得指出的是，从委托代理理论的角度分析转轨经济国家最后贷款人预算软约束问题只是一个特例。实际上预算软约束问题不仅仅在转轨经济国家存在，在发达的市场经济国家也同样存在，而中央银行的最后贷款人救助活动总是被引用为这种广泛存在的预算软约束的典型案例。
　　首先，最后贷款人救助制度为银行创造了预算软约束条件。最后贷款人制度的存在使银行免受市场惩戒机制的制约，破产对银行股东和管理层的约束性弱化了，这导致银行管理层更多的风险承担意愿，因为这有可能导致银行利润的提高以及其自身激励目标的实现，从而导致经济运行体系中逆向选择和道德风险的盛行；其次，央行对货币发行的垄断也使得最后贷款人自身也处于软预算约束之中。由于损失有办法得到补偿，对最后贷款人政策制定者的约束软化了，这也将导致决策过程中道德风险的存在；第三，在实践中，最后贷款人救助案例的标准的不一致性，进一步加深了最后贷款人制度的软预算约束。
　　
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　　（责任编辑： 姜天鹰）
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