浅议事业单位内部控制管理
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一、目前事业单位内部控制中存在的问题
(一)内控意识相对薄弱,特别是“一把手”的内控意识淡薄。
内控意识是内控环境中的一项重要内容,良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。从调查情况看,与企业相比,事业单位内控意识相对较为薄弱,特别是“一把手”的内控意识淡薄。
主要表现在:
1.对内部控制重要性的认识不够。许多单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解,因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够,抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制,认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了;还有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设。
2.对财务与会计工作重视程度不够。财务与会计的基本功能是核算与控制(或监督),但在实际工作中,许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”,多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动,对单位重要决策的过程和结果均不了解。
3.对经费支出缺乏基本的控制意识。调查中有一家单位,目前定期要支付一笔租赁费,经查询得知,该房产早已拆毁,根本不存在什么租赁费,但该项费用还是定期被支付出去,虽说金额不大,但竟然无人过问此事。更多的单位目前尚未为各项经费支出建立明确、合理的开支范围和标准,对不少经费支出(比如业务招待费、差旅费等)采用实报实销制度,致使财务监督与控制流于形式,只要有相应审批人员签字同意,会计人员就要实施报销。
(二)财务会计基础工作较为薄弱,财务管理制度很不健全。
有效的管理控制需要有坚实的基础,包括制度建设、人员素质等。但从调查情况看,事业单位财务会计基础工作仍较薄弱,还需要进一步的强化。主要表现在:
1.缺乏明确的岗位责任制度。有的单位会计人员对于其所处岗位的职责内容不详,还有的单位本身就没有岗位职责说明。
2.财务管理制度不健全。有的单位迄今还没有单独制定内部的财务管理制度,许多财务事项的运作与管理措施仅是惯例,而没有相应的成文制度保证,谁也说不清应该怎么做,管理的随意性较大。有的单位虽有内部财务方面的管理制度,但很不完整。调查中发现,有家单位的内部财务制度仅有五句话,不足50个字。更多的单位内部财务制度陈旧,且相互之间不相协调配套。
3.印鉴保管上的漏洞较多。应该说这是会计基础工作中存在的重大疏漏。有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人,还有的单位将支票、财务章和法人章同时由出纳一人保管。
(三)会计核算不规范,资产家底不清。
有效的内部控制需要有健全的会计记录系统。目前存在的主要问题是不少单位的会计核算不规范。主要表现在:
1.原始凭证管理不规范。有些单位对原始凭证审核粗糙,原始凭证规定的内容填写不全。如有的发票内容笼统,甚至没有售货单位盖章;手续不严密,购买实物的凭证只有领导签批,没有验收人签字,而且有的领导签字过于随意;一些单位甚至自制原始凭证,格式和内容都不规范。
2.账务核算处理不规范。比如预算外收入挂在往来账,以此来掩埋收益。有的单位在年终结账时,不将收入和支出结转“结余”科目,而是将收入和支出相对转,使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。还有的单位,两套会计核算制度同时运行,支出核算混乱。
3.固定资产管理混乱,存在账外资产。有的单位固定资产账上有但实际上已经不存在了,而实际使用着的某些固定资产却尚未作价入账,形成账外资产。另外也存在着不同单位的资产转移,却未办理相应手续,也未反映到业务台账中的现象。
(四)内部控制方法体系不够完善,业务流程不尽合理。
业务流程和控制方法体系是内部控制的核心环节,其合理、有效与否直接决定着能否实现控制的目的。调查中发现,许多单位内部财务与会计控制方法体系很不完善,主要表现在:
1.岗位设置问题较多,不合理兼岗现象较为普遍。关键不相容职务分离是内部牵制制度的精髓。按照《会计法》的规定,关键不相容职务一般包括:授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查等。但在实际工作中,基于编制有限、人手紧张等原因,许多单位都有不合理不合法的兼岗现象,不相容职务未能合法合理分离。比如,有些单位出纳兼任记账,有的单位出纳兼任档案保管,有些单位记账兼任复核等等。
2.授权审批的金额界限不明,授权审批制度有待改进。授权审批是内部控制的重要方法,它要求单位在实施内部控制时要有明确的授权审批主体、授权审批金额权限和审批流程。但从调查情况看,许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度,这虽与单位规模较小的特征相适应,但有可能影响财务控制的实际效果,并使单位内部的财务监督检查流于形式。
3.流程控制体系很不完善。具体有三种情况:一是有些经济事项没有明确的审批控制业务流程。比如有家单位为工程项目购买的设备,在既无合同也无发票的情况下就一并支付入账,工程完工之后也迟迟未能转为固定资产;二是有些经济事项的流程控制过于简单,仅仅局限在事后审批上,缺乏事前控制的程序,很多单位费用开支实行的都是事后“实报实销”的制度;三是流程控制的先后顺序不尽合理。比如,事业单位的费用报销流程都是采取“先审批后审核”的程序,执行起来影响财会人员审核把关的效果。
4.部门预算涵盖范围有限,追加项目仍有很多,弹性较大,且部门预算没有在单位按组织体系细化,影响部门预算的实施效果。预算控制是内部控制的核心环节。目前对各事业单位实行的是部门预算控制的制度,但从实施情况看,仍有一些问题存在。
5.财产盘点制度未能有效执行,账外资产时有发生。调查中发现,大多数的事业单位没有建立起定期财产盘点制度。
二、完善事业单位内部控制体系的若干对策建议
(一)增强内控意识,强化单位负责人的会计与内控责任单位负责人在单位内部控制体系中居于主导地位。
按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定,单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体,对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。但要真正确立起单位负责人对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识,还必须强化对事业单位主要负责人及一些相关领导在内部控制方面的培训学习。为此,各级会计管理机关即财政部门应当联合有关部门,分期分批和分类型地对一级预算单位和二级预算单位的主要负责人及相关领导举办相关的研讨班,使他们在了解把握内部控制基本知识的基础上,提高对单位内部控制制度建设重要性的认识,培养良好的内部意识和内部控制环境。
(二)增强会计基础工作,强化会计系统的控制作用。
会计基础工作薄弱严重制约了事业单位的内部控制制度建设和部门预算的实施效果。因此,要提升事业单位内部控制水平,为财政“节流”奠定坚实的基础,还必须重视改进事业单位的会计基础工作,强化会计系统的控制作用。强化会计工作基础,需要财政机关加强对事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育,并在此基础上建立对事业单位的会计基础工作的全面检查制度,并建立相应的奖惩制度。
(三)完善部门预算制度,强化预算控制在事业单位内部控制中的功能作用。
财政预算制度从过去的功能预算到现在的部门预算,是对事业单位预算控制的一次重要改革和重大进步。部门预算硬化了预算约束和控制的强度。主要表现在:1.扩大了预算控制的范围。部门预算的收支范围则涵盖了预算部门的全部预算内外的一般预算收支和基金收支;2.控制内容细化。对部门内的各项资金再按功能、按预算科目把各项支出内容细化分解到具体支出项目;3.控制程序严格。财政内部建立了“初审、复审、汇审”的严格审核体系,还要政府审定,人大审批,增加了预算审核的严密性,减少了随意性;4.控制标准的确定更加合理。比如以零基法编制。
(四)健全单位内部控制制度体系,规范单位内部行为。
事业单位财务会计工作和内部控制工作的效果,需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证。目前,财政部制定的《内部会计控制规范》虽明确指出其适用范围包括事业单位,但实际上是针对企业制定的。由于没有考虑事业单位的特点,也没有体现事业单位资金和经费管理体制上的特殊性,诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等,实际上对行政单位的适用性是比较差的。鉴于事业单位内部控制制度体系不健全、不完善的状况,财政部门应当组织有关专家学者,研究制定体现行政事业单位特点的《非盈利组织内部控制指引》,促进事业单位建立健全内部控制的制度体系,并不定期地进行监督检查。
(五)发挥财政与审计部门作用,完善单位内部控制体系。
财政部门是会计与内部控制工作的主管部门,审计部门是重要的保证体系,因此,在健全完善事业单位内部控制体系的过程中,财政和审计部门应当发挥十分重要的作用。各级财政部门应当成立相应的组织机构,加强对事业单位内部控制制度建设的组织与指导,并拨出专项经费,为内部控制制度建设提供经费支持。
参考文献:
[1]规章(DFair Disclosure)是对“选择性披露”(selectived isclosure)的规制
[2]参见美国国会通过的2002年公共公司会计改革和投资者保护法,2002,7,26
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