基于就业导向的失业保险制度探索
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作者: 张熙凤
[摘 要] 失业业保险制度是社会保障中与就业关系最为密切相关的政策,本文从中国失业保险制度存在的问题入手,分析了现行失业保险制度对就业的抑制作用,然后借鉴世界各国在促进就业上的积极有效的措施和经验,提出了不仅从理念上创新,而且从制度上和法律上引到促进就业的价值取向。
[关键词] 失业保险 促进就业 抑制就业 隐性就业 职业培训
一、我国失业保险与就业的相关性
失业保险是现代社会保障制度的重要组成部分,失业保险的价值取向是各个组成部分的综合反映,不同的制度项目,其内在含义和社会效果不同。是强调社会公平的生活保障功能,还是强调注重效率的就业导向的功能,我们面临着抉择。目前我国在失业保险上压力重重,失业保险的目标是保障失业者在失业期间的基本生活即发挥失业保险的“输血功能”,而最终目标是促进失业者再就业,发挥失业保险的“造血功能”。但现实情况是无论前者还是后者,无论是理念还是在现实中都存在诸多问题,一方面众多失业者生活水平较低,有违于建设和谐社会所倡导的理念,另一方面经济结构、产业优化造成大量失业,特别是新的《劳动合同法》的问世,以及城市化加剧造成劳动力供需矛盾加剧,再加上受全球金融危机影响,失业成为更加沉重的话题,从而更加显现出我国失业保险在促进就业方面的不足。
1.现行失业保险制度实际享受者有限
客观的说失业保险的覆盖面狭窄,过去源于制度本身。新的《劳动合同法》改变了这一现实,将各种用工形式都纳入失业保险,这在理论上能够扩大失业保险的资金来源,强调了社会公平性。而实际上全国各地在法律的实施方面不尽如人意,执行起来十分困难,各地的失业保险条例依然存在和使用,新的《劳动合同法》难于执行。对非正规就业人员的保障实际上是失灵的,全国外出农民工总量规模巨大 ,《失业保险条例》规定,城市企事业单位招用的农民合同制工人应当参加保险,但农民工参保个人不交费,从而实际上大多数未参保。因为这是一个始终处于高度动态变化的群体,将他们纳入失业保险,在短期内的确会扩大缴费来源,但在长期内可能使保险金支出大幅增加。实际上加剧了失业,因为企业在用工方面会在很大程度上考虑用工成本,从而减少用工。目前农民工大量闲置很能说明问题,政府正在采取必要的疏导。
2.现行失业保险制度保障水平较低
在制度执行中,各地规定的失业保险金水平普遍相对较低,仅略高于城市低保,无法达到城市生活的基本要求。一方面随着失业率的不断提高和失业人员的不断增加,这种有限的失业保障能力进一步下降。另一方面,能够享受失业保险金的人数及其有限,把握的相对严格,必须是缴费加上失业登记的人员,从而保障面有限。导致了过低的失业保障金不仅无法解决失业者的基本生活,而且引起了隐性就业。大量的隐性就业,使得他们在取的较低工资收入的同时也领取了失业保险金。由于缺乏有效的审核监督机制,使得这部分人的行为不仅影响了失业保险金的公平性,而且造成本来微薄的失业保险金的流失,使失业保险机制运行更加困难,影响了制度的效率性。
3.现行失业保险制度的效用不足
我国失业保险制度采取市、县级统筹管理的方式,从而导致了保险金的积累出现了地区性的差异,经济发达的地区征多支少。相反经济落后的地区征少支多。这种差异性不利于统一制度和集中现金,不利于促进再就业基金的社会互济性的发挥。不能体现失业保险制度的社会性和统一性。出现了一些老工业城市因失业问题较突出而失业保险金严重缺失,而一些新工业城市问题相对宽松些,失业保险金出现了较多结余,相互之间得不到有效的调剂使用,降低了失业保险的调剂功能和稳定功能。特别是目前许多地方对失业保险金的认识极其有限,一些管理部门挤占挪用失业保险金的现象非常普遍,这在一定程度上影响了失业保险金的效用。
二、现行失业保险制度对就业的抑制作用
失业保险体系应该是最大限度的促进就业,就业是最好的社会保障。目前现行失业保险在就业的促进上是缺乏主动性,对就业有抑制效应,失业保险与就业尚未形成良性互动机制。面对金融危机造成的大量失业,各企业只是延迟缴纳保险金而已。
1.促进就业功能的有限性
中国失业保险建立伊始,就明确了失业保险与就业促进相结合的功能,其后实施了再就业工程,强调了失业保险金对促进失业者再就业的作用。使得失业保险始终围绕着保障生活和促进就业的发展。然而却在制度的设计上明显不足,实施者主要是政府和部分企业。实施者管理职能分散对市场信息反应不灵敏,政策效率低下、花费不少但效果甚微。在已经实施再就业的失业人员中,不仅只有部分失业者得到培训,而且大多数认为培训对它们目前就业没有太大影响,由于培训内容与就业需求结合不紧,导致培训后供求差距大,既不能满足劳动力市场需求,又造成资源浪费。再就业速成低级培训多,技能和经验的传授少,从而在激烈的竞争中处于劣势,就业培训效率亟待提升。
2.促进就业方面资金投入欠缺
随着失业保险金支出规模的扩大,如何加强对失业保险金的监督管理,充分发挥其使用效率是当务之急。目前我国失业保险金的运作缺乏透明度,监督管理不利使得基金常常被用于平衡财政运算、企业生产经营和经办机构办公费等。基金无法有效保值增值,总量就难以有利扩张。再加上失业人员规模的影响,用于促进就业方面明显不足。总的来说,目前我国在失业保险金的支出上存在的主要问题是使用结构不合理,管理费支出比例过大,而失业保险金发放比例低,真正用于促进就业方面微乎甚微。
3.筹资方式促使企业减少雇用
目前,我国的失业费率为3%,企业按工资总额的2%缴纳,个人按工资总额的1%缴纳。这样的做法有鼓励企业减少用工之嫌。在工资总额既定的情况下,在市场经济条件下,在新《劳动合同法》运作下,效益好的企业更倾向于“高工资,低就业”。较高的工资水平,一方面可以吸收到能力强的劳动者,提高员工工作积极性,树立企业形象。另一方面,相应减少失业保险金的支出成本。另外,我国失业保险金是以工资总额为基准的,忽视了行业之间、企业之间在雇用水平上的差异性,难以调动失业保险缴费主体的积极性。对效益好的行业或企业来说,职工失业率低,领取的失业金少,缴纳按工资总额的统一比例交。这些行业或企业常常把缴纳失业保险金看作是对效益差、失业率高的行业或企业的无偿补贴。因此,破坏了责任对等原则,企业为减少费用,从而减少雇用。
4.失业保险金的支付机制抑制就业
一方面,我国失业保险金的给付水平低,给付期限长达24个月,而且给付期间是平均的。这必然会抑制失业者积极就业。尽管我国在这方面进行了几次调整,但仍然处于低水平状态。应该看到我国保险金的支付机制,没有起到激励失业者积极寻找工作的作用。其实失业保险待遇应与领取时间挂钩,随着领取时间的延长,额度应逐渐降低,这样有利于加快失业者积极寻找工作的步伐。另一方面,工资收入对失业保险金的全替代抑制失业者低工资就业,如果一个失业者实现再就业,意味着他将失去享受失业保险的资格,与其接受较低工资,不如选择失业保险,从而采取隐形就业。
三、国际上失业保险制度的差异性分析
世界上失业保险制度的发展一直呈现地区和项目的不平衡,大约有七十多个国家建立了正式的独立的失业保险制度,虽然远远落后于医疗和养老保险的发展,但是许多国家还是充分发挥了失业保险促进就业的功能。
1.制定灵活合理的给付标准促使寻找就业机会
方法是改革失业保险的制度设计,拉大失业保险待遇的差距,根据失业期的长短来给付,失业期越短给付额越高,如阿根廷、比利时这些国家制订了合理的给付标准,提前就业可获得就业补助。有些国家还规定了在享受失业保险期的法定给付期内,失业者如果找到工作,失业者便可得到一部分尚未支付的保险金。如日本、加拿大和英国分别将失业保险改为就业保险和求职津贴,并将失业津贴的发放同就业安置紧密结合起来实行统一管理。此外,欧洲许多国家对从事就业质量较低的非技能职业者,失业保险机构适当补贴。
2.抑制企业解雇行为来达到稳定就业的目的
美国、日本和韩国在这方面进行了有意的探索,美国采取了浮动失业保险费率的做法。即企业解雇的人越多,所缴纳的保险费率愈高,最高高达工人工资的10%以上,日本、韩国为稳定就业,对于不景气的而被迫缩小经营规模的行业和企业,在不裁员的情况下予以资助和提供长期低息贷款,对于创造出大量就业岗位和在困难地区创办企业的予以补助。
3.职业培训成为促进就业的有效途径
世界各国为实现就业目标,将职业培训作为失业保险工作的重点,从而为失业人员创造文化条件技能。英国对参加培训并取得证书的失业人员分别按等级增加失业保险金的给付。美国与此不同的是,对参加培训并取得证书的失业人员适当延长失业保险金的给付期,德国则对参加培训的人员提供必要的生活补贴。据资料统计,德国培养一线工人平均花费约20万元人民币,西方国家对职业教育的高度重视,一方面提高了失业队伍的素质,,促进了就业水平的提高,另一方面显示了政府对他们的关心,从心理上增加了凝聚力和积极就业的愿望,建议我国增加培训资金的投入。
四、国际失业保险制度给予的启示
世界各国的经验表明,单存强调失业保险的生活保障功能,很难解决日益严峻的失业问题,必须发挥失业保险中的抑制失业和促进就业的功能,这样才能稳定社会,保障失业者的生活。为此结合我国的具体情况和国外的成功经验,应从以下几个方面入手:
1.从改变理念来突出就业导向
失业保险是通过提高现金援助,为失业者求职取得缓冲时间,使得其有时间从新寻找适合自己的岗位。多少年来我国失业保险采取的重救济轻扶持的策略。我国失业保险金的认定,给付方面规定的很细,但过于呆板、教条和僵化。不仅给付期固定过长,而且达不到“ 救急”的目的。 所以要改变理念,明确失业保险不仅仅是单纯的经济援助,更重要的是通过失业保险金的使用来促进就业发挥其“造血功能”。
2.从制度和法律上引导促进就业的价值取向
调整失业保险金的使用范围,除将失业保险金用于职业培训外,还可以将其用以鼓励企业招聘失业人员,对于创造出规模就业岗位企业给予等比例的奖励,对于自主创业者除了提供技术支持咨询服务外,给予无息或低息贷款,并用失业保险金给予一定程度的担保。另外,资助一些条件差的企业,帮助其改善就业环境,减少解雇员工情况的发生,对企业转岗培训所需设施提供长期低息贷款,以抑制企业解雇行为,达到既减轻失业保险机构负担又促进就业的目的。
3.改变恒定给付和缩短给付期
目前,世界上大多数国家的给付期不超过1年。从我国失业保险金的给付水平看,我国失业保险金的给付期较长,给付水平低,而且失业保险金发放缺乏弹性。我国目前的给付期为两年,支付时间过长容易造成隐性就业,或有意延长等待时间,加重失业保险金的负担,降低失业保险金的使用水平。为此,要促进失业者积极就业,一方面必须缩短失业保险给付期,另一方面在失业保险给付期内,随着失业时间的延长,按照失业保险金递减规律给付,特别是对于提前就业者给予补贴。
4.实行差别费率和不同行业的缴费体系
我国失业保险一直实行统一的费率标准,即无论企业解雇人员多少都缴纳统一的失业保险费,从而造成了解雇率高的企业对解雇率低的企业进行单项补偿的格局,从而降低整个社会资源配置效率和福利水平。所以对于遭遇金融危机或突发原因而被迫缩小规模的企业,不仅不裁员而自我消化和加强培训新技术的企业,应用失业保险给予一定数额的补贴,帮助他们暂渡难关。另一方面,在各行业不同失业率的基础上,讲各行业的失业保险费率与该行业的失业风险程度结合起来,失业风险程度越高的行业,失业保险费也相应越高,同时对就业密度高的行业给予一定的优惠费率。
综上所述,我们不仅要改变理念,帮助失业者树立正确的择业观,将失业保险水平与经济增长相适应,还要调整失业保险金的支出结构,加大就业导向,引导企业改变理念和发展经济,引导他们树立符合市场就业规模需求的价值观念,变被动失业生活保障,转变为主动的促进就业以适应我国就业结构的变化。
参考文献:
[1]失业保险与就业形势分析课题组:失业保险制度对就业的影响.经济研究参考,2004年第44期
[2]杨方方 郑功成:中国失业保障体系现状和未来挑战.甘肃社会科学,2004年第2期
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