浅谈国外银行消费者权益保护先进举措及启示
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作者:左艺卉 毛劲歌
[摘 要]自进入21世纪以来，随着银行个人理财业务发展速度逐渐加快，银行消费者在银行业乃至金融市场中发挥的主体作用也越来越显著，同时，各种侵害银行消费者权益的行为也呈现出多样化、高频率的发展趋势。保护银行消费者权益不仅是商业银行树立口碑、取得良好经济效益的必要措施，更是实现银行业有序发展、维护金融市场秩序的基础性措施。本文列举部分发达国家和地区在银行消费者权益保护方面采取的具体举措，并探讨这些举措给我国带来的启示。
[关键词]银行消费者权益保护;银行消费者投诉处理;银行业监管
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.18.065
[中图分类号]D923.8;D922.28 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）18-0-03
1 国外银行消费者权益保护先进举措
在2008年金融危机爆发以后，各国银行监管机构普遍认识到加强银行消费者权益保护力度的重要性，从而进一步修订银行监管政策，强化银行消费者权益保护工作的实效性。以美国、英国、澳大利亚等为代表的经济发达国家的金融服务体系较为健全，银行消费者权益保护举措也较为先进。
1.1 由专门机构监管银行消费者权益保护
成立专门机构对银行消费者权益保护工作进行监督，能够确保监管机构以独立、公正的立场处理银行消费者权益纠纷，遏制和威慑银行机构的“霸王条款”，扭转银行消费者在维权过程中的弱势地位。
1.1.1 成立消费者金融保护局
在2008年环球金融危机爆发以后，美国成立了消费者金融保护局（以下简称CFPA）这一独立行使金融消费者权益保护职权的机构。CFPA在立法、执法和监管方面被赋予了广泛权力，该机构主要通过行使以下五大职权来保障金融消费者权益：一是制定并实施监管金融产品及服务的制度;二是定期对资产规模在100亿美元以上的金融机构进行检查、考核;三是对金融机构的消费者权益保护工作、金融产品及服务的信息披露情况和经营行为进行监管，杜绝侵犯金融消费者权益的情况出现;四是受理金融消费者投诉;五是开展公益性金融消费者权益保护教育。
1.1.2 成立金融服务管理局
1997年，英国成立了非政府组织——金融服务管理局（以下简称FSA）。1998年，FSA開始正式履行金融业监管职责。作为目前世界上最权威、最严格的金融监管机构，FSA拥有一套先进的监管流程：风险认定、风险评估、制定监管政策、制订监管方案、实施监管方案、职责考评。上述监管流程具有极强的可操作性和稳定性，主要以“事前监管”“事中监管”的方式防控金融风险，最终达到保护金融消费者权益、维持金融业稳定发展的目的。此外，FSA会在每一年对银行机构的客户资金流向和营业规范进行严格考核，对于存在违规现象的银行机构，FSA有权力采取惩处、吊销营业执照的措施。
1.1.3 成立证券与投资委员会
2001年，澳大利亚成立了独立政府部门——澳大利亚证券与投资委员会（以下简称ASIC）。作为澳大利亚的银行业、证券业和外汇零售业的监管主体，ASIC的基本职能是维护市场的诚信度和保护消费者权益。在银行消费者权益保护监管方面，ASIC所采取的监管措施主要有两项：一是针对银行机构制定详细的信息披露制度，并定期对银行机构执行信息披露制度的情况进行监督、考核，确保银行消费者充分了解涉及自身权益的银行产品及服务信息;二是要求银行机构定期填写、上报问卷，通过问卷了解银行消费者权益纠纷的数量、类别，并对存在侵害银行消费者权益违法行为的银行机构采取执法措施。
1.2 开辟快捷、高效的维权通道
目前，多数发达国家和地区都成立了专门受理金融消费者权益纠纷的机构。这些机构能够为金融消费者提供快捷、费用相对低廉的维权渠道，并具有对纠纷事件做出裁决的权力。在金融消费者权益纠纷受理方面，美国、英国和澳大利亚的做法十分便捷有效。
1.2.1 由小额索赔法庭受理银行消费者权益纠纷
美国各州均设有小额索赔法庭。当美国的银行消费者在自身权益受到侵害时，可以前往当地的小额索赔法庭填写一份书面申请进行诉讼，法庭在受理书面申请后会向被告发出传票，然后召集原告和被告开庭辩论（开庭程序和普通民事案件的开庭程序相似）。小额索赔法庭通常鼓励原告和被告以和解的方式解决纠纷，如双方无法和解，再对案件进行进一步审理。小额索赔法庭受理银行消费者权益纠纷的制度具有诉讼手续简单（填写书面申请即可）、诉讼成本低廉、开庭时间灵活的优势。
1.2.2 由金融巡视员服务公司受理银行消费者权益纠纷
2001年，英国成立了公益性机构——金融巡视员服务公司（以下简称FOS），并赋予FOS受理金融消费者投诉、处理金融消费者权益纠纷、对金融消费者权益纠纷进行裁定的职权。当英国的金融消费者在自身权益受到侵害时，原则上首先由涉案金融机构处理与金融消费者之间的纠纷，若纠纷在8个星期内仍未得到解决，金融消费者可以通过电话、网站留言、书信的方式向FOS投诉。FOS在受理投诉后将组织金融巡视员小组对纠纷事件进行调查，以中立的角度对纠纷事件做出裁决。在整个诉讼过程中，金融消费者无需向FOS付费，也无须承担举证责任。
1.2.3 由银行消费者投诉员办公室受理银行消费者权益纠纷
澳大利亚成立了银行消费者投诉员办公室，由该办公室专门受理经济损失在10万澳元以内的银行消费者权益纠纷。当澳大利亚的银行消费者在自身权益受到侵害时，可以向该办公室提交书面材料进行投诉。办公室在受理投诉后，会召集涉案双方，通过会议的形式调解纠纷或提供纠纷解决方案。若纠纷调解失败，且涉案双方拒绝接受办公室提供的纠纷解决方案，办公室有权对纠纷做出裁决。 1.3 持续推进金融知识普及工作
开展金融知识普及工作，提升公众防范金融风险的意识和能力，是保障银行消费者权益的有力措施。目前，越来越多的国家开始意识到金融知识普及工作的重要性，而经济合作与发展组织（以下简称“经合组织”）的成员国在金融知识普及工作方面的做法较为成熟、先进。
1.3.1 使金融知识普及工作紧跟时代步伐
在全国范围内持续开展金融知识普及工作，离不开政府的有力支持。目前，多数经合组织的成员国都将金融知识普及工作与金融政策紧密联系在一起，使金融知识普及工作成为金融产业发展的重要推动力，并推动金融知识普及工作紧跟金融产品多样化、社会经济环境复杂化的趋势，目标明确、与时俱进地开展金融知识普及工作，培养国民防范金融风险、理性做出金融决策的能力。
1.3.2 充分运用金融知识普及工作的评估结果
经合组织的成员国通常会以政府发文或实施规划图的方式向国民公开金融知识普及工作的目标、评估和监管方式等相关内容。在每一阶段的金融知识普及工作完成之后，政府部门会以国民情况调查、金融消费者调查、民意测验等方式，对金融知识普及工作的效果进行评估，然后通过研究评估结果，确定哪些金融知识普及工作项目可以继续开展、应该新增哪些金融知识普及工作项目，或者哪些国民群体应该予以重点关注。
1.3.3 构建包括监管机构和利益相关方在内的多方参与机制
多数经合组织的成员国都成立了专门机构，以引导、支持金融知识普及工作。然而，由于各国国情不同，各国的金融知识普及工作领导机构也是五花八门，比如：英国的领导机构是英国金融服务管理局，新西兰的领导机构是金融知识扫盲和退休收入委员会，马来西亚、哥伦比亚和葡萄牙的领导机构则是中央银行。多数经合组织的成员国负责实施金融知识普及工作的机构都成立了专门的工作小组，以积极鼓励各利益相关方广泛参与金融知识普及工作，并协助制订金融知识普及工作方案，这些利益相关方包括各类民营机构、贸易组织、慈善团体等，不同的利益相关方在金融知识普及工作中都能充分发挥其专业特长。
2 国外银行消费者权益保护先进举措的启示
2.1 由专门机构监管银行消费者权益保护，促进银行业发展
截至目前，我国尚未设立专门的银行消费者权益保护监管机构。中国人民银行（以下简称“人行”）、中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）和中国银行业协会（以下简称“银协”）承担了部分银行消费者权益保护监管职责。在履行银行监管职责的过程中，人行、银保监会和银协对于侵害银行消费者权益的银行机构均不具备处罚权，且没有权力对银行消费者投诉事件、纠纷事件进行裁决。这一现状导致我国商业银行在消费者权益保护方面的不规范行为未能得到权威机构的直接惩治。
目前，美国、英国、澳大利亚等经济发达国家和地区均已成立专门机构对银行消费者权益保护工作进行监管。由专门机构履行银行消费者权益保护监管职能，能够避免审慎监管和银行消费者权益保护两者之间的潜在冲突，确保监管工作目标明确，并实现实际监管操作的独立性，使监管主体以公正的立场处理银行消费者权益纠纷、惩治商业银行的不规范经营行为，从而促进银行业发展。
2.2 推广非诉讼纠纷解决方式，提升银行消费者的维权积极性
目前，我国银行机构内部普遍设有消费者权益保护部（以下简称“消保部”），该部门专门负责受理银行消费者的投诉。通过拨打银行机构的服务热线电话，向消保部进行投诉，是我国银行消费者最常用的维权途径。除了银行机构以外，可以直接受理银行消费者投诉的官方機构还有银保监会。然而，银保监会并不受理口述（电话）投诉，银行消费者只能以信访的形式向银保监会进行举报或投诉。与美国、英国、澳大利亚等经济发达国家的银行消费者维权机制相比，我国的维权途径较为单一，向官方机构申请维权的手续烦琐，导致我国银行消费者在权益遭受侵害时往往会“自认倒霉”。
在美国、日本、新加坡、澳大利亚等经济发达国家和地区，银行消费者维权途径已经实现多元化、快捷化，尤其是“非诉讼纠纷解决方式”得到了广泛利用。“非诉讼纠纷解决方式”指利用调解、仲裁等非诉讼方式解决社会纠纷。与法院诉讼方式相比，非诉讼纠纷解决方式具有费用低廉、手续简单、效率高的优点，能够有效避免银行消费者在自身权益受到侵害后消极维权，甚至放弃维权的现象。
2.3 建立国民金融教育战略体制，提升金融知识普及工作实效
近年来，金融知识普及工作已经受到了我国银行监管机构的充分重视。人行、银协会在每年定期组织全国商业银行开展“3.15金融消费者权益日”“普及金融知识，守住‘钱袋子’”和“普及金融知识万里行”3项公益性金融知识宣传活动。在活动开展期间，我国各大商业银行会安排员工以户外驻点宣传、上门宣传、媒体宣传的方式，向公众宣传普及金融知识。然而，与发达国家和地区的金融知识普及工作相比，我国仍缺乏完善的国民金融教育战略体制，对商业银行开展金融知识宣传活动所取得的成效更是缺乏考核机制。在多数经合组织的成员国，金融知识普及工作已经被提升到国家战略高度加以规划实施。这些国家不仅制定了系统的国民金融教育战略体制，且成立了专门机构或部门负责指导、监管金融知识普及工作，同时充分利用社会调研，明确每个阶段的金融知识普及内容和具体方案，在每个阶段的金融知识普及工作结束后更会对工作成效进行评估、总结，确保金融知识普及工作与时俱进、取得实效。
主要参考文献
[1]米晓文，肖恩敏.国外金融消费者综合保护经验对我国的启示[J].保险研究，2015（8）.
[2]徐雪娟.我国银行消费者权益保护制度研究[D].广州：广东商学院，2013.
[3]邹瑾.从国外金融教育看我国保险消费者教育[J].西南金融，2012（12）.
[4]李地.银行消费者权益保护问题研究[D].烟台：烟台大学，2011.
[5]付娇娇.银行消费者权益保护监管制度研究[D].长沙：湖南大学，2011.
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