透视国有资产管理体制改革
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作者: 甄红线,马珍珍
摘 要：如何构建高效的国有资产管理体制是国有企业改革过程中的关键环节。改革开放以来，国有资产管理体制也发生了很大的转变。本文通过回顾国有资产管理体制改革的背景与过程，并在综述新型国有资产管理体制基本框架的基础上，深入分析新体制的优势与不足，并提出相应的解决建议，旨在为我国未来的国有资产管理体制改革提供理论借鉴与经验参考。
关键词：国有资产管理；体制；改革
中图分类号：F123.7 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)12－００18－03 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.05
国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，高效地构建国有资产管理体制则是国有企业改革过程中的关键,是重中之重。随着一系列改革措施的出台，已基本形成新的国有资产管理体制框架，对国有资产的监管也取得一定的成效，明显提高了企业的效率[1]。然而，我国国有资产管理体制的建设仍然不够完善,管理体制本身存在的某些缺陷却始终无法解决，某些理论与实际问题仍急需解决，诸多操作性问题也需进一步明确[2]。本文回顾国有资产管理体制改革的背景与过程，概述新型国有资产管理体制基本运营模式，深入分析了新体制的优势与不足，并提出相应的解决建议。
一、国有资产管理体制改革的背景与进程
国有资产管理体制不能脱离基本的经济制度而存在。建国初期，我国正是百废待兴之时，既面临着资金、物资的严重短缺，又面临着工业化的艰巨任务，国家经济急需快速得到恢复，这客观上需要集中权力、集中配置资源，基于这些情况，我国选择了与基本国情相适应的高度集中的计划经济体制。当时的企业并不是真正意义上的法人，它在生产销售活动的各个方面都没有自主权，政府作为国有企业的出资者，对企业的债务承担的是无限责任。然而,随着我国经济从高度集中的计划经济变为相对灵活的市场经济，原有的国有国营、高度集中的国有资产管理体制已明显不能适应生产力的发展，多头管理、权责不明、政企不分、决策集中、条块分割等问题日益突出。国有资产管理的旧模式已不能满足发展的需求，造成了极大的浪费，同时也使得国有企业经济效益极其低下，大部分国有企业盈不抵亏[3]。破除旧的模式，建立适应新国情的国有资产管理新体制势在必行。
国有资产管理体制改革不能脱离国有企业改革展开，所以，国有资产管理体制改革也是围绕着增强企业活力来进行的。在经济发展的不同阶段，各阶段的改革在理论依据、改革目标和主要措施上各有区别，根据这一点，可以将30多年来中国国有企业的改革划分为三个阶段，而相应地，国有资产管理体制改革也可以分为三个阶段（见表1）。可以发现，我国目前正处于国有资产管理体制的第三阶段，并且正在努力构建与完善新的国有资产管理体制[4]。
二、新型国有资产管理体制的基本运营模式
十六大确立了国有资产管理的新体制，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两处的积极性，要求各政府严格执行国有资产管理法律法规，坚持权与政分开、投与营分开、政与企分开。从财产关系来看，该体制主要体现出以下三方面：一是委托与代理关系，这是由国有资产所有者委托政府机构对统一所有的国有资产实行分别监管而产生的；二是授权与经营关系，这是由国有资本的监管者把资本的经营权授予经营主体而产生的；三是资本经营与生产经营关系，这主要体现在资本经营主体与法人财产主体的运作中。这种体制的基本运营模式是“国资委――国有资产经营公司――国有企业”。处于最上层的是国资委，其主要职责是贯彻执行国有资产管理政策，并对下一级的国有资产经营公司实行监督与考核。处于第二个层次即中间层的是从事资本运作、价值形态管理，它接受国资委的委托和领导，依据其在各企业中的国有股份，行使法人财产权利。国有资产经营公司以资产作为纽带对国有企业进行经营，而不是通过行政命令。处于第三层的是国有资产经营公司控股和参股的从事具体生产经营活动的国有企业。国资委、国有资产经营公司和国有企业这三个层次，共同构成了新型国有资产管理体系。
三、新型国有资产管理体制的优势
（一）在一定程度上缩短了委托―代理链条
新的国有资产管理体制初步明确了中央政府与地方政府的资产关系，“国家所有、分级代表”的管理体制逐步建立，在坚持中央所有的基础上，充分强调地方政府应享有高度的自主权，使国资委成为国家出资人代表，从而使委托―代理链条明显缩短。这不仅更加明确了中央和地方之间的事权和财权的划分，也避免了旧体制下在中央和地方之间多出的代理链条[5]。
（二）国资委作为国家出资人代表履行出资人职能
新的国有资产管理体制结束了“五龙治水”的局面，为出资人到位创造了良好的条件，提出由国资委统一代表国家履行出资者职能，将政出多门的职能整合了起来，实现了管资产与管人、管事的有效结合，为出资人到位创造了有利条件。
（三）加强了监管体系和营运体系建设
新的国有资产管理体制逐步组建了三级政府国有资产监督机构，初步形成“政资分开”和“三统一、三结合”的管理模式，这加强了监管体系和营运体系建设，为克服政企不分创造了有利条件。首先，国资委作为三级构架的核心，专门负责监管国有资产，不再承担其他政府的社会公共管理职能，有效地防止了行政权对所有权的干扰。其次，国有资产经营公司不再具有政府的地位，通过接受国资委的委托来行使法人财产权利，国资委对国有企业的经营也不是通过行政命令，而是通过资产纽带进行的，这种设置使国有资产经营公司成为隔离带，有效地将政府和企业隔离开来。而处于底层的国有企业也只接受国有资产经营公司的股东权利，不接受行政命令。这样的三级体制设计为国有资产管理体制改革打开了新的局面，有效地实现了政企分开，使国有资产的监管体系和营运体系在一定程度上得到了加强。
四、新型国有资产管理体制面临的问题
（一）企业的出资人难以完全到位
新体制中，国资委作为国有资产的出资人代表，对企业中的国有资产依法行使所有者的资产收益、重大决策和选择管理者三项权力，不行使政府的公共管理职能。但在实际运作中，国资委不能成为一个完整意义上的出资人。作为政府的工作部门，虽然国资委比过去“五龙治水”的状况有了很大的改善，但它仍然不是独立于政府之外的机构。政府仍然掌握着国资委的人事任免权，代表国有资产出资人的董事或董事长仍然由组织任命委派，从而使其具有比较强的行政色彩。另外，国有资产经营与企业生产经营无法完全分离，所有者管事权中的重大事项决策权仍要经过各级发展改革部门的审批，使国有资产经营的业绩评价仅仅流于形式，而无实质性改善。
（二）中央和地方之间的产权关系仍不明晰
新体制在划分中央和地方的职能边界上，存在大量模糊地带，使得地方政府在权衡国有资产收益与自身利益的关系时，拥有很大的空间，这导致政府很可能会为了自身的政治利益而要求国有企业违背经济效益原则，从而造成国有资产的大量流失。理论界的关于国有资产究竟应该是“分级代表”还是“分级所有”的讨论也是基于这一事实产生的[6]。
（三）资本营运主体“缺位”比较突出
现阶段，中间营运主体“缺位”仍然比较突出。国资委所面对的企业大多是经营实物资产的生产性企业，纯粹经营价值形态的资本型公司还很少，产权的流动性得不到满足，使得国有资本缺乏有效的运营平台，不利于国资委与企业之间形成合理的市场化合约关系，这可能会进一步强化政企不分的运行格局。
（四）国有资产的安全和增值仍有待解决
中央与地方国资委都是按照出资额依法平等行使出资人职责的特设机构，它们之间没有行政隶属关系，地方国资委主要依靠同级的人民代表大会进行监管，这就存在一个监管的时效性问题。因此，新的国有资产管理体制所面临的一个重要问题就是，如何有效地对地方国资委事前、事中和事后进行监督，防止国有资产的流失，确保国有资产的安全和增值。
（五）缺乏健全的国有资产管理法律体系
有关国有资产管理的法律制度建设滞后于改革，导致很多无法可依、执法不严、违法不究的现象，从而极大地削弱了现行政策及改革举措的实际效力。例如，部分国有资产管理的机构随意将机关资产转让、抵押，利用机关资产非法牟利，或疏于监管等现象十分严重。另一个严重问题是缺乏有效的法律对中央政府和地方政府间的“统”“分”关系进行规范，从而使得地方政府在权衡国有资产效益与自身利益时总是“游刃有余”，最终造成国有资产流失。
五、未来改革的方向
（一）进一步明确国资委的定位
有调查显示，国有企业高层管理人员一般将国资委定位为政府部门，只有少数认为国资委仅仅行使了国有企业出资人的职能。在实践中，国资委既承担了“出资人”角色，同时也承担着社会公共管理职能，国资委职能的行使在一定程度还依赖行政管理。在深化国有资产管理体制改革中，要进一步明确国资委的职能定位，将一些行政职能予以取消，使其真正扮演出资人的角色，彻底杜绝国资委对国有企业实施行政管理。
（二）合理确定中央和地方政府对国有资产的产权关系
按照“谁投资，谁所有”实行分级所有，中央和地方政府不能互相干涉对方的国有资产管理，从而避免了在我国现行体制下因国有资产统一所有造成的诸多弊端。在具体操作上，增量可按照“谁投资，谁所有”明确新增资产的归属关系。对于存量资产，可以分两种情况进行界定，对于投资来源明确，投资主体单一的国有资产，用“谁投资，谁所有”的标准进行划分；而对于投资主体较多，产权关系复杂，一时无法明确界定投资来源的国有资产，可以按投资年限原理加以处理，即分布于全国各地，且根据产业性质不适合更高层政权机构管理的国有资产，按照投资年限的方法或者其他更科学的方法加以划分。
（三）建立健全的国有资产管理监督体系
国有资产经营管理的监督更多的是强调国有资产监管机构对国有企业的监督，而对于谁来监督国资委等国有资产监管机构的问题的关注却相对较少。实际上，国资委作为“出资人”代表，集管理、监督职能于一身，它很有可能与国有企业形成利益共同体，为追求保值增值，而忽略国有经济重要的战略性功能，或者逃避经营低效率的责任。从国有资产经营管理的监督体系来看，健全的体系包括政府监督、人民监督、国资委内部监督和社会监督[7]。另外，除了健全体系外，加强对国有资产经营管理的监督还要完善国有资产经营管理的报告和信息披露制度。
（四）健全国有资产管理绩效考核体系
首先，要明确出资企业的产权，并在此基础上实行资产经营责任制，结合年度考核与任期考核，兼顾国有资产经营的近期目标与长期目标，以经营合同的方式考核国有资产年度经营业绩，以资产经营责任制的方式考核任期国有资产经营业绩。其次，要根据国有企业的目标，建立相应的绩效考核指标，确定不同的考核重点。例如，应将完成的社会效益和实现的社会功能作为服务于社会目标的国有企业的重要考核指标，而将经济业绩指标作为服务于经济效率目标的国有企业考核的重点。
（五）建设具有中国特色的国有资产管理法律体系
由于理论和实务上对国有资产、国有资产类型、国有资产管理体制等基础性理论问题的认识还存在较大的差异，尤其是对国有资产进行类型化规范的理论并未确立，使得在法制建设上直接表现为作为国有资产管理体制构建核心要素的法律制度建设仍然十分落后[8]。必须对国有资产管理集中统一立法，加强《国有资产法》的完善，构建与社会主义市场经济体制相适应、与国际惯例接轨的具有中国特色的国有资产管理法律体系，不断加强国有资产监管力度，保证国有资产管理体制的有效实施。
（六）加快完善国有资本经营预算制度
2007年9月，国务院出台了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》。随后财政部会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定中央企业应区别不同行业按比例上交利润。《企业国有资产法》也从法律上确立了这一制度。但目前该制度还不健全，诸如尽快明确编制主体、进一步完善国有资本经营预算的法律环境、加强国有资本经营预算的监管力度等问题仍需要在下一步深化国有资产管理体制改革中加快建立和完善。
总的来看，我国的国有资产管理体制经历了很大转变，取得一定的成效，但我国的国有资产管理体制仍处于初步的探索阶段，需要在下一步的实践中不断深化、完善，促进国有资产保值增值。
（特约编辑：罗洋）
参考文献：
[1]国务院国有资产监督管理委员会研究室.探索与研究：国有资产监管和国有企业改革研究报告(2006)[M].北京：中国经济出版社，2007.
[2]杨立春.对我国国有资产管理体制改革的思考[J].江苏商论，2008（9）.
[3]黄速建，金书娟.中国国有资产管理体制改革30年[J].经济管理，2009（1）.
[4]史海南，陈向平.完善国有资产管理体制问题研究[J].华中科技大学学报（社会科学版），2007（5）.
[5]蒋书彬.新型国有资产管理体制的构建[D].哈尔滨工业大学硕士论文，2007.
[6]萧冬连.国有企业改革的起步及其矛盾[J]，中共党史研究，2008（1）.
[7]张治栋，樊继达.国有资产管理体制改革的深层思考[J]，中国工业经济，2005(1).
[8]金凤.我国现行国有资产管理体制的缺陷及成因分析[J]，特区经济，2009(12).
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