哈尔滨市县管理体制改革研究

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　　摘 要：对哈尔滨市县管理体制改革进行研究是实现哈尔滨市全面振兴、全方位振兴发展中具有全局性、战略性、前瞻性的重大理论和现实问题。哈尔滨市下辖地区规模大、数量过多，存在管理规模和管理幅度过大的问题;管理体制二元结构特征突出，治理任务十分繁重;哈尔滨县域经济发展水平、区位资源禀赋和综合竞争实力等方面差异大;哈尔滨市县机构设置与职能配置也存在“职责同构”问题等。要合理调整哈尔滨行政区划规模和相应的管理幅度，做到适时适度，与地区发展新局面相匹配;哈尔滨市在机构设置和职能配置改革中应该打破“职责同构”，应加强“大农口”的机构设置和职能配置，服务县域经济的发展;继续推动哈尔滨市撤县（市）设区工作，推动区域的整体协调发展;推进“强县放权”改革，构建简约高效的基层管理体制;加强府际管理职能，促进区县（市）良性竞争;完善区县（市）干部选拔任用交流机制等。
　　关键词：哈尔滨市;管理体制;治理能力
　　中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）06-0054-03
　　制度建设具有管根本、管全局、管长远的作用。深化哈尔滨市县管理体制改革，要全面贯彻落实党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署，立足地方机构改革目标，通过全面梳理与调研哈尔滨市县管理体制的历史脉络与现状，准确把握哈尔滨市县管理体制改革存在的相关问题，进而提出哈尔滨市县管理体制改革创新的具体措施，为开创哈尔滨市全面深化改革新局面激发强大动力，为实现地方政府治理能力现代化提供有力制度保障。
　　一、我国市管县体制演变发展与哈尔滨市县管理体制现状
　　（一）我国市管县体制演变发展
　　市管县体制（又称市领导县体制），是指以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制。这种体制的形成是中国城乡经济一体化和政府管理一体化两个过程同步进行的重要结果，是伴随着我国工业化和城市化的发展而逐步建立起来的。从我国市县管理体制的演变历程看，这一体制与我国城市的兴起以及城市地位的日益提升是分不开的，也与改革开放以来我国政治、经济和社会发展的大势相契合。目前，市管县体制已成为我国大多数地区的行政区划体制。
　　（二）哈尔滨市行政区划调整与市县管理体制改革的意义
　　从国内其他地区的经验来看，包括市辖区县调整在内的行政区划调整作为助推中心城市发展的重要手段，可以有效促进区域内资源禀赋统筹协调，促进区域经济整体发展。哈尔滨市通过行政区划调整集聚、优化资源配置，扩展和整合城市空间结构，提升城市的竞争力，推进区域城镇化进程和城乡协同发展。在行政区划调整基本格局下进行市县管理体制改革，进而有效促进地方政府治理结构优化，有效提升地方政府治理能力与治理水平。
　　二、哈尔滨市县管理体制相关问题研究
　　（一）哈尔滨市管理规模和管理幅度过大
　　哈尔滨总面积5.31万平方公里，是中国省辖市中陆地管辖面积最大、户籍人口居第三位的特大城市。从省会城市下辖地区总数来看（表1），哈尔滨下辖地区9区9县（市），仅次于石家庄8区14县（市）、成都11区9县（市），居全国第三位。从全国省会城市领导区县（市）的数量与规模实际来看，平均在10个左右，哈尔滨市下辖地区的规模大和数量过多，产生了管理规模和管理幅度过大的问题。
　　（二）哈尔滨市县管理体制二元结构特征突出
　　哈尔滨市是工农和城乡二元结构特征突出的超大型城市。哈尔滨市下辖9区9县（市），大部分县（市）如巴彦县、木兰县、通河县等是典型的农业县，由于第一产业在产业结构中还占据一定的比重，这使得哈尔滨政府管理既具有“市政”特点，又具有一定的“农政”色彩，哈尔滨市既要管理城市事务，又要管理农村事务，治理任务十分繁重，对政府的治理能力和治理水平提出很大挑战。同时，城市事务和农村事务存在着很大的差异，客观上要求管理体制机制的差异性，进而带来公共政策的统一性与差异性的矛盾，城乡二元结构特征给市县管理体制改革带来难度。
　　（三）哈尔滨县域经济发展不强与发展不平衡
　　从哈尔滨县域经济总体上看，总量不大、速度不快、发展不优是共性问题。以2017年为例，哈尔滨市全年实现地区生产总值6 355.0亿元，比上年增长6.7%。哈尔滨九县（市）实现地区生产总值1 642.3亿元，增长4.3%，占全市地区生产总值的比重为25.8%，对全市经济增长的贡献率为17.2%。哈尔滨九县（市）对经济增长的贡献率还不到20%。同时，县（市）经济发展不平衡（表2），不同县域经济发展水平、区位资源禀赋、经济增长源泉、发展动力机制、产业结构特色和综合竞争实力等方面差异大，给哈尔滨市县管理体制改革和治理能力提升带来挑战。
　　（四）哈尔滨市县机构设置与职能配置问题
　　哈尔滨市县机构设置与职能配置问题要放在我国纵向政府间关系中考察。我国纵向政府间关系总特征的一个理论概括是“职责同构”。职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。机构设置“上下对口、左右对齐、纵向到底、横向到边”，地方机构职能中存在“上下一般粗”，使政府间职责边界不清，事权不明，职责不专，职能交叉，容易引发政府职能的错位或缺位，增加政府运行成本，既影响行政效率，也影响政府职能的发挥。哈尔滨市县机构设置与职能配置也存在“职责同构”问题。另一方面，在哈尔滨县（市）调研时普遍反映，上级政府赋予基层政府的任务和责任多，赋予的管理权限和资源少，县（市）政府总体治理能力不足。
　　（五）县（市）政府承接权力下放问题
　　近幾年，随着国家简政放权的深入推进，省市政府将一些行政审批权等下放给县（市）一级政府，大量权力接踵下沉。随着权力层层下放，县（市）政府增加了许多管理与审批事项，由于配套政策跟不上，导致“权力下放接不住”的问题。调研中发现，基层的担子和责任越来越重，有的审批事项需要专业人才和技术设备，从基层技术水平和人才储备等方面出现权力下放承接难问题。 　　三、哈爾滨市县管理体制改革的对策研究
　　（一）合理调整行政区划规模和相应的管理幅度
　　哈尔滨市下辖9区9县（市），管理规模和管理幅度过大。应按照“市管县宜带则带、不宜带则省管”的原则，对哈尔滨外围县（市）推进“省管县”改革，对哈尔滨城市周边地区沿用“市管县”模式进行体制重构;着重考虑哈尔滨城市发展的最优规模、政府管理的整体性特点、城市连续建成区的空间规模等，合理调整哈尔滨行政区划规模和相应的管理幅度，做到适时适度，与地区发展新局面相匹配。只有当市领导县的数量和规模适中，“市领县”体制的效能才能真正地发挥出来。市县体制结构和规模优化会有效促进城市对区域经济增长的带动作用。
　　（二）统筹优化市县机构设置和职能配置
　　《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。”在本轮政府机构改革中，哈尔滨市要做好因地制宜设置机构和配置职能这一套自选动作，尤其是在县（市）机构设置和职能配置改革上，应该强调基本对应，不要求“上下一般粗”，基本对应强调的是上下贯通、执行有力，而不是实行机构和职能的机械对接。同时，由于哈尔滨政府管理既具有“市政”格局，又具有一定的“农政”色彩，应加强“大农口”的机构设置和职能配置，服务县域经济的发展。
　　（三）继续推动哈尔滨市撤县（市）设区工作
　　国内副省级城市不断推动撤县设区工作，目前，广州、武汉、南京全部实现市辖区管理体制。应继续推动哈尔滨市撤县（市）设区工作，哈尔滨市是区域发展的中心，对周边区域的发展具有重要的辐射带动作用。通过撤县（市）设区的途径扩展城市的发展空间，促进城市管理体制的优化，最终推动区域的整体协调发展。
　　（四）推进“强县放权”改革，构建简约高效的基层管理体制
　　哈尔滨市学习深圳市经验实施强区放权改革，2018年6月，哈尔滨市人民政府关于“强区放权”改革第一批下放76项事权，哈尔滨推动强区放权改革，进一步提高行政效能、改善营商环境。在此基础上，应该推进“强县放权”改革，市政府要把经济发展决策权和行政审批权限进一步下放给下辖县级政府，尽可能地在人力、物力、财力上向县（市）政府做适当倾斜，为基层开展工作创造必要的条件，确保基层有人有权有物。构建简约高效的基层管理体制，改善优化发展环境，提升县（市）政府的行政管理效能。
　　（五）加强府际管理职能，促进区县（市）良性竞争
　　哈尔滨所辖县（市）大多是农业县（市），资源禀赋相同，产业结构同构，存在激烈的竞争关系。哈尔滨应切实加强府际管理职能，综合利用财政、规划、资源配置等政策以及激励引导、干预控制、仲裁调停等方式履行好作为区域统筹的指挥者与引导者、市县纷争的协调者与仲裁者、市县合作的促进者与导引者、市县博弈的监督者与制约者等职责。哈尔滨市应引导所辖区县（市）打破狭隘的本位主义，树立合作共赢意识。鼓励区县（市）之间按照合法、公开、公平的原则展开市场竞争，通过财政、再分配、利益补偿等方式以促成区县（市）良性合作与竞争，促成区县（市）形成良性竞争关系。不断提升区域治理能力，实现哈尔滨中心城区的高度发达与周边县域的普遍繁荣交相辉映，从而有效地实现市县合作共赢与协同发展。
　　（六）完善区县（市）干部选拔任用交流机制
　　哈尔滨市在区县（市）干部选拔任用交流方面已经做了大量卓有成效的工作。有研究显示，干部间的人际互动是府际关系的核心。区县（市）主政者间的关系极大程度上左右区县（市）关系。哈尔滨市需要进一步增进相邻区县（市）间干部的调动和交流，通过区县（市）间干部的调动和任职，打破地方利益困扰，从而创造区域合作所需的关系网络。对县域经济发展强劲、治理能力优异的县（市）地方主官职级高配，树立干部选拔正向激励导向。
　　参考文献：
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　　[3]吴金群.市县协调发展何以可能：基于区域主义理论的反思[J].社会科学战线，2016（3）：186-193.
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　　Research on Management System Reform of Harbin City and County
　　HAN Gang
　　（Harbin Vocational and Technical College， Harbin 150081， China）
　　Abstract： To study the management system reform of Harbin city and county is an important theoretical and practical issue with overall， strategic and forward-looking significance in the realization of comprehensive and all-round revitalization and development of our city. The scale and quantity of the districts under the jurisdiction of Harbin are too large， and there are problems of too large management scale and scope; the characteristics of the dual structure of the management system are prominent， and the task of governance is very heavy; there are great differences in the level of economic development， regional resource endowment and comprehensive competitive strength of the county in Harbin; and there are also problems of "responsibility isomorphism" in the institutional setting and function allocation of the county in Harbin. We should rationally adjust the scale of Harbin's administrative divisions and the corresponding scope of management so as to be timely and moderate and to match with the new situation of regional development. Harbin Municipality should break the "isomorphism of responsibilities" in the reform of institutional settings and functional allocation， strengthen the institutional setup and function allocation of "big farmer" to serve the development of county economy and continue to promote the work of withdrawing counties （cities） and establishing districts in Harbin， promote the overall coordinated development of the region，  promote the reform of "strong County decentralization"， build a simple and efficient grass-roots management system， strengthen inter-governmental management functions， promote healthy competition among districts and counties （cities）; and improve the exchange mechanism of cadre selection and appointment among districts and counties （cities）.
　　Key words： Harbin city， management system， governance abilit
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