盐改僵局
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作者: 李湘宁
9月29日，卫生部发布食品安全国家标准《食用盐碘含量》（GB26878-2011），现有食盐碘含量标准将于2012年3月15日调整。食盐中碘元素含量由原来的固定值（35mg/kg）修改为区间值（20mg/kg-30mg/kg）。同时，各地行政部门有权在标准范围内，选择最适合本地情况的加碘值。
现行食盐加碘制度始于上世纪90年代。当时，国内碘缺乏症问题严重，克汀病（呆小症）大量流行。1996年，国务院颁布《食盐专营办法》这一行政法规，推出食盐专营制度，并在食盐中强制加碘。
多年以来，盐业垄断之弊显见，打破食盐专营呼声不断，但多方利益博弈中，曾经先后有六套盐业体制改革方案相继流产。加碘水平的确定权下放地方，是否会冲击现行食盐专营体制，从而阻碍迟滞多年的盐业体制改革向前推进？
曾几次参与盐改方案制定的权威人士告诉《财经》记者，“过去的碘盐指标没有考虑不同地区和人群对加碘需求的差异，现在因地而异确定标准，确实有利于冲击计划指标，触动僵化的盐业管理旧制度”，但现实是，中央对盐改基本没在讨论中。
一位接近发改委的人士也向《财经》记者表示，碘盐标准修订只是生产流程的改变，不会对专营体制产生实质影响。国家发改委体改司司长孔径源在电话中向《财经》记者表示，盐业改革“有意愿”进行，但“不便讨论”。
10月19日，中国盐业总公司（下称中盐）食盐专营部向各地盐务局（盐管办）、盐业公司下发《关于填报2011年食盐分配调拨计划(草案)的通知》，其中明确“继续贯彻《食盐专营办法》及有关法规，巩固食盐专营成果”，2012年食盐计划仍为国家指令性计划，实行统一分配调拨。
2005年，盐业体制改革被纳入国务院深化垄断行业改革日程。此后，“推进盐业管理体制改革”曾多次写入国务院每年下发的《关于深化经济体制改革重点工作意见的通知》，但在今年文件中却未提及。多名盐业相关人士对《财经》记者表示，当年发改委内部所称的“最没有技术含量”的盐业改革已经搁置下来，而在今年“3・17”抢碘盐风波拐点后，决策层意见也已经转向审慎。
“专营”体制乱象
“沅陵县盐务局根本没有行政编制，那对我们工业盐销售的行政执法权来源在哪里，他们根本没有资格下行政处罚决定书！”湖南省浏阳市友贸盐化贸易有限公司（下称浏阳友贸）法定代表人肖柏林指着一份《湖南省机构编制委员会办公室关于部分盐业公司加挂盐务管理局牌子的批复》向《财经》记者表示。
此前，工业盐销售在国家政策层面早已放开，并不属于行政许可之列，工业盐的准运证、准运章制度亦早已废除。
在这份1991年湖南省轻工业厅所作的批复中写明，“同意13个地市和69个县市的盐业公司加挂盐务管理局的牌子，其机构编制的企业性质和经费来源均维持现状。”
2010年6月27日，浏阳友贸销售给沅陵县友诚实丰公司的140吨工业盐已经送到买方仓库。沅陵县盐务局以其“不能提供盐业批发企业出具的有效凭证、违规销售工业盐”，违反《湖南省盐业管理条例》，做出行政处罚，没收了其140吨工业盐。
在经历了一年有余的复杂争讼后，肖柏林还在等待着沅陵县盐务局的行政复议结果。
肖柏林的工业盐生意，源自于“发小”李伏明的鼓动。李伏明现为江西南昌赣江热化厂法人代表。2002年4月25日，李买卖工业盐2417吨，获利16.14万元，南昌铁路运输中级法院判定其非法经营，判处有期徒刑七年，并处罚金32万元。出狱后，李往返于北京和南昌之间，在最高法院、中央纪委、全国人大常委会等多个部门间奔走申诉。至今，李伏明仍从事工业盐销售。
长期以来，食盐和工业盐采用不同的管理体制。依照1996年颁布的《食盐专营办法》，食盐实行定点生产制度，并实行指令性计划管理。同时对食盐批发实行批发许可证制度，食盐批发企业应按国家计划购进食盐并在规定范围内销售，并由物价部门统一定价。
1995年，原国家计委、国家经贸委下发《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》，规定“国家确定的总量以外的两碱工业用盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商。不能够直达供货的小碱厂等零散户的工业盐和其他工业用盐，由盐业公司组织供应”，意指工业盐交易市场化。
2008年，最高法院《关于被告人 缪绿伟非法经营案一案的批复中》也明确，工业盐已不再属于国家限制买卖的物品。
但是，湖南省盐务局一副局长向《财经》记者透露，依据各省出台的法律规范，实际操作中，两碱工业盐已放开，“但批次多、产量小的小工业盐还是由地方专营，为防止其混入食盐市场，出现食品安全问题。”
一位制盐企业的负责人透露，工业盐和食盐的流程除去喷碘外，工艺和成本所差无多，因垄断与市场化操作不同，市场价格相差数倍，“食盐喷碘的成本每吨20元左右，但食盐每吨差不多是两三千元，工业盐才400多元。”“食盐毕竟是按计划生产，一年湖南省指标才30万吨。盐务局就是想在有限的食盐专营外，把小工业盐也控制到他们自己手里。他们的小工业盐价格是770元/吨，我们才580元/吨。” 肖柏林说。
目前，中国有食盐定点生产企业120家，计划分配与销售渠道则被完全控制在中盐和各省盐业公司手中。围绕有限的食盐生产计划，盐业系统成为贪腐重地。
“继续研究、慎重对待”
肖柏林的遭遇并非个案，地方盐务局在食盐专营外扩张其垄断权，工业盐虽放开数十年，此类争讼至今仍层出不穷。最高法对此类案件早有答复，明确地方设立工业盐准运证等行政许可违法。
但是，要想彻底消解食盐专营垄断利润，规范工业盐市场交易，还有待于盐业体制改革的进行。
从2001年开始，盐业体制改革即已开始探讨，2009年3月，盐业体制改革首次写入当年《政府工作报告》。一月之后，国务院批转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，明确要求“制定出台盐业管理体制改革方案”，并由发改委牵头，工信部参与。
2009年4月，由国务院督办、发改委和工信部组成的盐业体制改革小组对全国八个省市进行调研。11月，发改委和工信部联合制定了盐业体制改革初步方案，并征求了卫生部、财政部、质检局、工商局、法制办等相关部委意见。
该初步方案确定了两步走方针，2010年为过渡期，2011年取消食盐专营，实行“半放开”的特许经营，由具有食盐定点生产许可证的生产企业与取得批发许可证的各省盐业公司一起经营食盐业务。到2012年完全放开市场。
但是，这一方案遭到了中盐协会、中盐集团反对。当前，中盐负责制定食盐生产和销售计划，身兼裁判者和运动员两个角色，政企合一给予了其快速扩张的便利。此前，中盐曾提出一个盐业改革的方案，即加强专营，把盐业的模式改成类似于烟草专营的模式，将各省的各自为政改成条线管理。
中盐方案一度得到发改委经贸司支持，但最终放开专营意见占据上风。近年来，中盐通过产权、资本等多种方式，积极推动盐业整合。中盐旗下生产企业已达12家，从事食盐专营业务企业20家，在18个省市区进行食盐批发或配送、加工业务。
但中盐的财务状况并不乐观。公开资料显示，自2006年起中盐资产负债率在较高水平延续。截至2010年9月资产负债率达73.26％，食盐专营的利润仍是其最主要利润来源。
“最终只能这么说，中盐、中盐协对高层的游说能力还是很强的。”长期研究盐业垄断的社科院国际法研究所助理研究员毛晓飞说。
在中盐协会的建议中，为食盐市场化改革提供了一份“2＋3”时间表：即2011年至2012年，继续实行食盐专营政策。之后的三年时间是过渡期，即在取消国家规定的食盐计划和国家定价前提下，实施特许经营。由取得食盐定点生产许可证的各省盐业公司经销食盐，定点生产企业既可以采用自己的小包装品牌直接进入市场，也可以与盐业公司联合打破行政区域界限，进行有序竞争。五年之后，实现完全市场化。
此后，中盐协会又专门向发改委、工信部等部门有关领导汇报，通过中国轻工联合会向国办领导汇报，终于在2010年下半年得到了高层谨慎对待改革的批示。
今年3月16日开始，一场影响颇广的抢盐风波则成为食盐专营延续的理由。受日本地震引发核电站事故的影响，有舆论称新产海盐将存在安全隐患，同时，由于含碘物品可预防核辐射，盐价可能上涨。一时间，广东、浙江、上海、江苏、安徽等地民众开始抢购、囤积碘盐，抢盐风潮在3月17日愈演愈烈。
在3月17日当天，国家发改委下发紧急通知，指示物价部门维稳盐价，并要求各地政府多方组织货源，保障食盐等商品的市场供应。与此同时，发生抢购地区的盐业公司依靠国家和省级储备进行干预。
抢盐风波直接影响到了盐业改革的进程。“有关部门的领导对盐业改革就更加慎重了。”近日，中盐协会常务副理事长林家骅在主题为“2012年食盐还是专营”的讲话中表示。
决策层的“慎重”迅速表现了出来。4月，国家发改委向国务院上报《2011年关于深化经济体制改革重点工作的意见》（草案），盐业体制改革被纳入其中。但在最终确定的文件中，盐业改革内容不见了。
“这确定了2011年不会出台盐业体制改革的方案了，这样2012年食盐专营政策还要继续实行。假如2012年出台了盐业改革方案，那么2013年也不可能放开，因为或许还有改革的组织准备时间和几年的过渡缓冲期。”林佳骅表示。
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