除弊新税制
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作者: 许善达
对劳务实施营业税虽有历史原因，但其弊端至今未除。如果不改革，将延缓中国经济增长方式转型
新税制实施了十几年，随着时间的推移，对新税制的肯定越来越多了，对新税制成功的认同也越来越多了。有人把1994年财税改革列为上世纪末到本世纪初中国最重大、最成功的改革。不管这个判断能不能形成社会共识，我是赞成的。虽然如此，从新税制出台那天起，各种对新税制“弊端”的批评就一天也没有停止过，对新税制的争议也一直没有停息过。
欧洲以及世界上绝大多数实行增值税的国家，都是对商品和劳务共同征收的。中国也曾设想过同样的方案。但是，1994年的新税制只对商品征收增值税，而对劳务保留了营业税，在商品领域否定旧税制中的产品税，是因为产品税的重复征税引起了一系列弊端。既然如此，为什么对劳务领域实行的同样是重复征税的营业税却置之不改呢？不是因为别的，其原因就是“分税制”。
在旧的中央财政与地方财政的关系中，中央收入只有30%左右，在“分税制”的设计中，确定中央收入比重要在1994年当年达到55%，以后每年增加1个百分点，五年后中央收入比重要达到60%。在这个外部条件的限制下，如果增值税收入在中央和地方之间分配比例确定为75%和25%，那么，营业税就只能定为地方税。假如对劳务也改为增值税，为了实现中央55%的收入比重，就要降低增值税中央75%的比例，这会影响1994年以后五年内中央收入每年增加1个百分点的目标。如果商品增值税仍实行中央和地方75%和25%分享的比例，那劳务增值税就要实行另一个比例，这在实际工作中是无法严格划分操作的。
在这种情况下，在商品领域推出增值税，在劳务领域暂时保留营业税并基本作为地方收入以保证“分税制”的实施，就是必然的、也是无可奈何的选择了。
虽然是在诸多外部条件限制下对劳务选择了营业税，但实事求是地说，对这一选择会给国民经济发展带来何种负面影响，当时的估计是很不充分的。经历了十几年的实践，现在看，至少下述弊端至今未除，对国民经济负面影响依然如故。
――首先，由于营业税保留了重复征税的弊端，因此，劳务领域税收负担总体上高于商品领域。这种税负差别必然影响服务业的发展，而这个结果和我们加快发展第三产业的国策显然是相悖的。
这么多年来，在中国产业结构调整战略中，增加第三产业比重的目标始终无法按规划实现，成为研究国民经济发展战略的一个“永恒”话题。不能不说，营业税1994年没有改革为增值税是重要原因。
――其次，只有在境外提供劳务才能免征营业税的政策，限制了人员在境内而劳务出口到境外的行业的发展。
从上世纪80年代开始实行的商品出口退税政策，在1994年全面推向商品领域增值税以后，零税率的退税政策为中国成为“世界工厂”发挥了不可或缺的作用，也为解决中国几十年外汇储备低的问题，提供了政策前提。退税政策的贡献怎么估计也不会过分。但是，劳务出口由于营业税的原因，只对提供劳务的人员在境外提供劳务，才享受免征营业税的政策，如果提供劳务的人员在境内，而劳务出口到境外，就不能享受免征营业税的待遇。这个政策和商品出口明显存在不一致。商品出口退税并不要求商品制造人员到境外去，而营业税则规定提供劳务的人员在境外才可免征，岂不荒唐可笑？更令我们这些从事税收工作的人汗颜的是，只是由于文化部门的努力，才允许翻译人员在境内的翻译作品出口到境外，可以免征营业税。在商务部的推动下，若干城市“CALL CENTER”免征营业税试点，也是只开花不结果，全面推行遥遥无期。
如果增值税出口退税政策是制造业发展不可缺少的政策前提，那么，废除提供劳务的人员在境外提供劳务才免征营业税的政策，只以劳务出口境外为惟一条件，实行免征营业税，就是不能再拖延的决策了。
事实上，即使实行了这项决策，劳务出口的退税仍然是不充分的，因为出口劳务的购进中所含增值税和营业税都未退税。虽然如此，可以预期，劳务出口免征营业税会尽快实行，也必然对劳务出口及国内第三产业发展发挥巨大作用。
――最后，增值税和营业税相互不能抵扣，限制了中国技术开发企业发展，延缓了中国国民经济增长方式的转变。
在经济生活中，商品和劳务是相互交叉的，生产商品需要投入劳务资源，同样，提供劳务也需要投入商品资源。但是，由于商品领域实行增值税，劳务领域实行营业税，增值税实行购进抵扣制度，营业税则不实行购进抵扣制度。这就必然在抵扣问题上引起一些混乱。
实际上，十几年来，已经有几十项营业税允许在营业税中抵扣的政策付诸实施了。但是，由于在原则上没有明确购进中所含税款均应抵扣，所以，除个别政策外，营业税自身不能抵扣，当然更不能抵扣增值税了，而增值税除运费外也不能抵扣其他购进中的营业税。这是一种隐性的重复征税。应该在深化税制改革中予以解决。
――增值税不允许抵扣营业税的政策中，对国民经济损害相当大的一项是：购进技术、无形资产等所含营业税及增值税不允许抵扣。
很多人只看到这项政策不利于企业购进技术的负面影响，其实，这项政策最大的危害在于它极大地限制了中国技术开发企业的发展。可以想象，如果一个制造业的企业销售产品时，不能向购买方提供能够抵扣税款的发票，这个企业还有生存能力吗？而中国的技术开发企业，就是不能向购买方提供可以获得抵扣税款的发票。从某种意义上说，中国的营业税税制在相当的程度上，束缚着技术开发企业的发展，当然，最终必然延缓中国国民经济转变增长方式战略的实施。
由于受到种种因素制约，增值税和营业税并存的局面，可能还将维持相当长的一段时间。在此背景下，一个可以考虑并能够较快见效的办法，是实现增值税和营业税之间的相互抵扣。这在运费方面已经做到了，还需扩展到其他方面。
除营业税税制问题，增值税转型改革也需提上日程。
1998年中国面临通货紧缩形势时，本应果断推出消费型增值税改革，但担心这项改革会给财政收入带来压力的意见成为主流。其实，既然可以发行国债，用财政赤字搞基础设施建设来刺激需求，为什么不能增发国债多搞一点赤字，来推出消费型增值税改革呢？给企业增加投资动力与基础设施建设，二者刺激投资需求的效果是一样的。以财政收入压力做理由在逻辑上是站不住的。
2003年，通货紧缩过去，通货膨胀的苗头出现，认为消费型增值税试点会助长通货膨胀的担心又出现了。经过几次不同经济形势下对这项改革的讨论，我们发现，无论经济形势发生什么变化，对这项改革的效果总会有担心，而且在不同经济形势下的理由也是变来变去：通货紧缩时担心的理由是经济发展速度慢，税收收入增长速度也慢，消费型增值税要减少收入，自然不能搞；通货膨胀时担心消费型增值税会刺激投资，助长通货膨胀，当然也不能搞。经济发展顺利时，又认为不搞消费型增值税也有这么好的形势，担心搞改革会自找麻烦。
形势千变万化，出现各种担心是自然、正常的。幸运的是这些担心没有影响财税部门执行国务院决定的决心。东北地区消费型增值税改革试点的成功经验表明，消费型增值税试点没有引发通货膨胀。
全社会已经形成共识：消费型增值税改革的时机已经成熟。任何时候，只要国务院作出决策，税务机关完全可以顺利地实施这项1994年以后深化税制改革中最重要的措施。■
作者为国家税务总局原副局长。该文已辑入《50人看三十年》一书，将于今年9月由中国经济出版社出版
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