转型期政府行为的双重标准

来源:用户上传      作者: 本刊编辑部

　　学者研究动态系统，只喜欢观察其稳态，为了数学和实证的便利。而对政治家来说，更需要关注的是系统从一个稳态过渡到另一稳态的中间阶段――所谓“过渡过程”。
　　我们说过，改革需要至少两代人的时间，才可能接近新的稳态。因此不难理解，转型期政府行为，为了自身的合法性，需要有双重标准。其一，是原有的稳态社会所要求于政府的服务项目――就业、物价、住房、计划生育、技术改造……其二，是新的稳态社会所要求于政府的服务项目――产权、法治、环境、市场秩序、社区服务，等等。
　　所以，同样不难理解，转型期政府需要满足双重标准的开支预算，在其他因素不变的假设下，总是要比转型前和转型后的政府预算大得多。多出来的部分，是改革的成本之一种――政府的“转型期服务”。
　　杭州市的政府，受到浙江省早已形成的与民营经济相适应的政治文化的影响，比我们观察到的其他许多地方的政府更迅速地接近了转型期后的政府形态。当然，杭州市政府的“经济实力”对于它的双重标准下的服务能力至关重要。很难想像贫困地区的政府有能力同时提供双重标准的公共服务，典型如SARS时期的财政约束。
　　这引出一个问题：当财政约束不允许政府同时提供满足双重标准的公共服务时，公众应当对政府行为施加什么样的额外约束，以改善政府所控制的那部分资源的配置效率？
　　我知道，这是“边缘”栏目，我不能在这里讨论“公共政策”或“政策基础”方面的问题。所以，借着这则报道，我只讨论“警察”资源的配置问题。好在这类问题的讨论，都是“以小见大”的。
　　在旧的稳态社会里，警察资源的配置，历来是依赖于“运动”的。运动来了，警力的出动可以不考虑效率，四处抓娼妓、小偷、盗版光碟、违章建筑。给人的印象类似于有一次我在浙江大学门口见到如临大敌的警察队伍为两辆“首长汽车”维持秩序，完全不在乎资源的浪费。这是旧的稳态的政府行为的残余习惯，不适用于新的稳态。
　　走在杭州街头，有事你未必找得着警察，他们的数量似乎太少。那些站在马路中央指挥交通的警察，对违章行驶的私人车辆，尤其对横冲直撞的特种车辆，熟视无睹。即便目睹了，也是无能为力。另一方面，他们对出租车和自行车倒是很严厉的，给人以“欺软怕硬”的感觉。
　　以上观察表明，警察资源的配置，确实是社会博弈的均衡格局的一部分。在旧的稳态社会里，群体淹没着个性，政府代表着抽象群体。政府也是抽象的，它的行为由一些控制着政府办公室的官员加以具体化。而官员们的行为，很复杂，大致而言，服从韦伯论述过的权力科层的社会学原理，即“努力最小化”的行为模式――为执行上级官员下达的各项目标所支付的努力的最小化。在许多情况下，他可以让更低级的官员替他支付这种努力，这就是“踢皮球”的办公样式。
　　所以，那些不被上级官员青睐的公共服务项目，只能等到“运动”来临的时候，才得以调动警察资源，这叫做“老债新债一起还”。
　　若干年前，北京一所大学的昌平校区，因为常年没有路灯和缺乏足够的保安措施，发生过一名女生被奸杀的事件。那一次，是学生们自发组织的一场“运动”，让大学领导开始关注昌平校区的治安状况。
　　在转型后的新的稳态社会里，让我们参考美国的体制：纳税人供养的政府尊重个体的各项权利。个体聚集在一起成为社区，享有宪法权利来选举他们自己的官员。官员们，尤其是各个城市的警察总监，必须关注他的选民们的情绪，否则就难以连任甚至遭到弹劾。司法和执法是相互独立的部门，这有利于市民维护自己的权益。例如，市民们可以选举一位更关注市民权益的检察官，为了平衡那位不在乎市民权益的警察总监的权力。
　　当然，韦伯论述过的权力科层的行为模式，在新的稳态社会里依旧有效。警察资源的配置，仍然是权力博弈的结果。只不过，现在，市民的权利通过社区代表――议员和社团组织的领袖们，成了当地权力博弈的积极参与者。
　　转型期社会的警察资源配置，与上述的两个稳态社会相比，是真正复杂的问题。警察资源的相当大一部分服从旧体制的管理目标，典型如户籍登记和临时户口检查制度，相关的警察力量，俗称“片儿警”，相当庞大，且仍嫌不足。这与新的稳态有很大关系，因为新的稳态社会保护和鼓励劳动者自由流动。城市的街头理所当然地会出现许多“流浪汉”，他们或许是等候工作，或许是投靠亲友，或许干脆就是喜欢四处游荡。从统计数据看，犯罪率确实与流动人口数量呈现某种正相关性。不过，这方面的统计历来忽略了流动人口给城市经济带来的正面效益。权衡利弊，我推测，流动人口对新的稳态社会的城市是有益的。关键在于，我强调，流动人口对于新的稳态社会，利大于弊。
　　这样一来，警察资源就显得太稀缺。一方面要按照旧的户籍管理体制配置足够多的“片儿警”，一方面又要为不断增加的流动人口配置防范恶性罪案的警员，例如，流动人口每增加1000人，政府就得增加一名警员。
　　比较可怕的情况是，政府为缓解过于紧张的开支预算，转而鼓励某些公害行为，借此开源，弥补开支亏空。例如，北京市的私人汽车数量迅速攀升，公共交通系统的运营质量和速度却迟迟难以改善。究其权力博弈的格局，显然与地产业和汽车业的既得利益有关。
　　转型期政府的行为，由于有了双重标准和相应的两种合法性，变得错综复杂，难以理解。对这则来自杭州市的报道加以推测，不妨算做对下述看法的支持：在配置警察资源的时候，市民社会的标准正在逐渐取代集权社会的标准。

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