西方委托代理理论在国有资产管理上的应用探究
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作者: 陈加颖 张晓梅
摘 要:文章深入分析了西方委托代理理论的涵义、特征,在国有资产管理体制与运作机制上的应用,以及国有企业难以逾越双重目标的矛盾后,对我国现行国有资产管理体制改革与运营模式提高了有益的启示。
关键词:西方委托代理理论 国有资产管理 有益启示
中图分类号:F273.4文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)03-048-03
一、西方委托代理理论
在现代产权经济学中,委托代理理论主要研究委托代理关系及其激励――约束机制问题。委托代理关系一般是指代理的内部关系即代理人与被代理人之间的代理关系。无论从本质上还是形式上,委托代理关系都是一种契约关系。
1.委托代理关系定义。詹森(M・Jensen)和麦克林(W・Mecking)于1976年提出代理人理论,他们把委托代理关系定义为:“一种契约关系,在这种契约下,一个人或更多的人(即委托人)聘用另一个人(即代理人)代表他们来履行某些服务,包括把若干决策权托付给代理人。”代理人问题的产生是由于管理者拥有公司部分控制权。在契约不完全的基础上,不可能对每一种资产使用情况的所有方面都做出规定,在单一业主企业(传统企业)里,一项资产的所有者拥有对于该项资产的剩余控制权。在现代公司制企业里,由于两权分离必然导致控制权的转移:股东将绝大部分权力交给董事会而仅保留最终投票权,董事会将几乎全部日常控制权交给高级管理者,高级管理者再授权给下一级管理者。这就使得管理者会倾向于非现金性的额外支出,如豪华办公室、专属汽车……,而这些支出则由公司所有者共同负担。此情形在大型公司更为严重,由于股东分散,对于个别投资人更缺乏动力去花费资源监控管理者,即使监控管理者,所费资源仍属于代理成本。约瑟夫・E・斯蒂格利茨(Joseph・E・Stiglitz)认为,某些代理关系是“委托人(比如雇主)如何设计一个补偿系统(一个契约)来驱动另一个人(代理人,比如雇员)为委托人的利益行动。”在委托代理关系中,委托人与代理人之间具有一种内部授权关系,它是基于代理权而产生的委托人与代理人之间的契约关系。
2.委托代理理论的特征。从法律角度看,委托代理是代理人根据委托人委托的旨意取得法律权而进行代理,双方所形成的委托代理关系具有以下特征:
(1)委托人可以是一个人,也可以是一个集团,甚至是一个社会组织。如果委托人是由一人以上组成的集团或社会组织,则要求在这一集团或社会组织中明确委托人的具体承担者和责任者,界定其权益边界。因此,在委托代理关系中,“委托人自己变成被束缚的”。而我国的国有资产由社会性质决定归全民所有,政府具有代表全社会做出集体共同决定的机制,其作为委托人没有明确具体的承担者。即使有一个代表人也因公有制度的客观现实而无法自主决定,全权委托,即还是委托人主体缺位没有解决。
(2)代理人既可以是一个人,也可以是一个人格化的组织。代理人以人力资本等值得信赖的条件依一定的程序取得委托人的委托,享有契约规定的权利与利益,承担契约规定的责任与义务。代理人权限之外的责任仍要由委托人来承担。而这方面责任的界定因传统文化与制度弊端在我国国有资产的委托代理关系中模糊不清。但另一方面,代理人在自身权限之外又不得不承担委托人的责任与义务,国有资产管理公司变成了“二政府”。
(3)委托人与代理人之间形成的法律关系是双方达成的契约来维系的。从上述定义及分析中提及的:委托人授予代理人决策权的契约关系、委托人驱动代理人而设计的一个补偿系统(一个契约)、委托人与代理人之间所具有的内部授权关系都是基于代理权而产生的委托人与代理人之间的契约关系,都揭示了委托代理关系的本质特征――具有法律效力的契约关系。但在契约规定的职权之内,代理人往往依自己的而不是委托人的意志进行代理活动,委托人一般不随意干预代理人的决策和行为。正如斯蒂格利茨所指出的“在许多情况下,委托人希望代理人根据代理人已知而委托人不知的信息采取行动。”如果授权过滥、授权不充分或激励约束机制不健全,都会引至委托人的意志得不到实现,代理成本高昂,直至委托代理关系失败破裂。
(4)为了委托人利益,代理人可以将代理事项的一部分或全部再委托给第三者代理,这种再代理的条件包括:再代理者的代理权限不能超过原代理者的代理权限,再代理关系的确立应事先取得委托人的同意等。国有资产管理公司与国有企业之间的再代理关系,是国有资产管理公司对国有资产运营管理能力的综合体现。它要求一个清晰地把自己局限于产权营运管理的决策与指导,从而把具体经营业务让给专业化国有企业去做的高效资产管理公司。
{1}代理人的激励――约束机制。为防止代理人超越契约规定的职权,产生“渎职”或“侵权”等代理风险,在契约中,委托人对代理人制定了激励、约束与监督机制。一个有效发挥作用的契约应包括“授权+明责+诱利”,甚至在契约执行的全过程,还必须有健全、灵敏的监督机制,力争使代理人在追求自身利益最大化的过程中,实现委托人利益的最大化。我国现阶段,有关代理人的激励机制还没有真正建立起来,约束、监督措施也很不到位,国有资产的委托代理机制尚未健全。
{2}委托代理成本。委托代理理论认为,如果代理人能够完全按委托人利益行事,则这种代理关系不会产生额外的成本,也不存在所谓的代理问题。然而,委托人与代理人是两个不同的人,他们之间存在着两个方面的不对称:一是利益不对称。如公司股东作为委托人追求的是公司利润的最大化,而公司经理作为代理人追求的则是个人收入的最大化以及社会地位、名誉、权力和舒适的工作条件等。同时,他们又都是追求自身利益最大化的经济人。因此,当代理人利用委托人的授权为增加自身利益而侵占或损害委托人的利益时,就出现了代理成本问题。二是信息不对称。在代理关系中,委托人能了解的有关代理人的信息是有限的,因此,代理人会想方设法为自己的利益考虑,从而损害委托人的利益。由于以上两方面原因,委托人为了防止代理人损害自己利益,通过制定严密的契约关系和对代理人活动的监督来限制代理人行为,由此付出的成本称为代理成本。
委托代理理论将代理成本分为三部分:一是监督成本,即委托人为限制和监督代理人行为所付出的费用;二是约束成本,即由于代理人的行为受到限制或约束而不能及时做出决策所造成的损失;三是利润损失或净损失,即在委托人无法监督,而代理人又不能自律的情况下造成的损失。代理成本的存在和大小取决于监督成本和经营者偏好等因素。当代理成本过高时,会使委托人的利益受到损害,就需建立一套既能够有效约束代理人行为,又能激励代理人为委托人利益工作,降低代理成本的机制或制度安排。
二、委托代理理论在西方国有资产管理运营模式中的应用实践
(一)实践探源
委托代理理论在西方国有资产管理实践中最为突出的应用成果,就是以国有资产管理公司的组织形式经营管理国有资产,这种做法经过长期探索,已经得到国外理论界和政府实际部门的肯定和采纳。西方国家最早成立的国有资产管理公司是意大利1933年成立的工业复兴公司(IRI),当时意大利政府为了挽救濒临破产的几家大银行,用于管理原属于这几家银行的证券资产。IRI通过承担企业的银行债券、兼并等手段,建立了钢铁工业控股公司等13个次级行业性控股公司。IRI则成为包括各个行业的综合性控股公司。新加坡政府于1974年成立了一家纯粹国家控股的资产管理公司――淡马锡控股公司,该公司没有自己经营的核心业务,主要是管理控股公司的下属股份有限公司。直至二次大战特别是20世纪60年代以后,才比较普遍地出现了国有资产管理公司,成为国有资产管理体制的一个重要组织层次,这主要有三方面的原因:
1.国有资产管理公司普遍出现的历史背景是二战后跨国公司迅速增加,导致国际市场竞争日趋激烈。据统计,“1973年全世界跨国公司约有9500家。其中,在20个国家以上设有子公司的跨国公司有324家(美国113家、西欧各国173家,其他国家38家)。”“1976年,世界跨国公司国外子公司的总销售额为8300亿美元,接近于资本主义国家全部出口总额的四分之一。”正是处在这样一个各国经济相互渗透、竞争日益激烈的环境,才迫使落后国家政府为维护本国利益而以国有化方式日益广泛地进入到国民经济各行业领域。国有经济规模的扩大,特别是在竞争性行业领域国有企业数量的增加,使得政府如何有效管理国有企业成为一个极为重要的现实问题。
2.国有资产管理公司的出现是以现代企业制度的发展和完善为基础。现代工业公司制度的初步形成是以公众性工业公司占据主导地位和工业股票市场以及相关法律制度形成为标志。意大利工业复兴公司的成功典范,促使战后许多国家都倾向于尽可能地依照《公司法》来建立国有企业,规范国有企业的经营行为,使得一部分大中型国有企业,通过企业集团化经营,逐步转变为国有资产管理公司。
3.组建国有资产管理公司也是西方国家在改革国有资产管理体制方面的一项探索。随着战后西方国家国有经济规模的不断扩大,如何完善国有资产管理体制以解决企业效益低、财政负担沉重的问题越来越突出。因此,西方各国做了许多探索,一方面通过建立各种类型的国有资产产权专职管理机构和监督体系,规范政府部门国有产权管理行为,保证国有企业生产和经营的自主权。另一方面通过将国有企业改组为股份公司、公开出售部分国有股份等方式,尽可能弱化政府行政干预以适应市场经济规律。由于国有资产管理公司主要从事国有企业产权经营管理活动,在国家运用国有资产干预社会经济活动方面,比其他类型的国有企业具有更大的灵活性。首先,在股票市场机制完善的条件下,国家可以根据自身产业政策实施的需要,通过对企业股票的购买与销售,较快地实现国有资产在不同行业之间的转移。其次,国家通过控股,可以达到以较少的资本控制大范围的社会经济活动的目的,并促进了国有经济与非国有经济的相互融合、相互渗透。再次,国家通过国有资产管理公司来新增国有资本比传统的政府拨款方式具有更好的资本经营效益。从产权管理的角度看,国有资产管理公司在《公司法》的约束下,比政府行政行为更具有规范性和公开性,特别是当国内经济发展面临国际市场竞争的严峻挑战时,这种管理体制受到普遍重视,从而导致政府国有资产管理观念、管理组织、管理制度、管理方式、管理素质、管理环境等一系列的变革。
(二)西方国有资产管理体制
1.政府、国有资产管理公司与国有企业之间的关系类型。对西方国有资产管理体制,主要是研究政府、国有资产管理公司与国有企业之间的关系。归纳起来有两种类型,即所有权式的主管机构和监督指导式的主管机构。所有权式的主管机构被授权持有完全的所有权,而监督指导式的主管机构只持有相对有限的所有权。在不同类型的政府主管机构之下的国有资产管理公司或国有企业相应地就是所有权式关系和监督指导式关系,反映出三者之间存在的产权关系类型。
2.政府层面的行政主管机构形式。政府对国有资产采取两种具体管理形式:即以财政部为核心的多部门管理形式和成立专责主管部门的管理形式。
(1)以财政部为核心的多部门管理形式。国有企业分属政府各部门主管,但核心管理部门是财政部。联邦德国就是这一类型,在政府国有资产管理工作中,联邦财政部处于核心地位。它负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施,规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划,并以股东身份,负责选聘联邦一级主要国有企业监事会的所有者代表。原联邦德国的国有企业拥有相当大的经营自主权。无论是联邦政府还是州政府,其政策都是维持对其参股企业的间接管理。企业的经营实绩主要是用市场指标来评价,而不是看它们对实现政府政策目标所做的贡献来评价。联邦政府也任命人员参加国有企业的监事会,但并不向这些代理人发布指示,不要求企业按照政府制定的目标组织经营,而是希望国有企业在市场上与私营企业一样在竞争中求得生存,避免使国有企业成为那些在竞争环境中难以生存的企业的“自然保护区”或市场体系意外事故的庇护所。
(2)成立专责主管部门管理形式。意大利政府的国有资产管理模式可以说是这种形式的典型。1956年,意大利政府成立了一个国家参与部(又称国家控股部),专门负责对国家参与企业的管理。国家参与部执行着连结生产部门与对国有企业负有最终决策责任的社会政治团体的职能。它拥有指导和监督资产管理公司以保证其经营活动符合政府经济政策目标的权力。在制定计划时,国家参与部要负责协调作为管理公司经营活动基础的利润指标与政府部门经济计划委员会制定的总经济决策的关系,以保证政府的总经济政策与国有企业的经营方针相一致。国家参与部的主要职责是:通过各资产管理公司全面管理国家在各个经济部门所参与的股份;任命所属各资产管理公司的领导人;监督、协调本系统各部门的活动,向资产管理公司发布总的指导方针,保证国家经济政策的实施和政府规定的各种社会经济目标的实施。
(3)国有资产管理公司的组织形式及其产权运营手段。在政府与一般生产经营性企业之间,往往存在多个产权经营层次,需要国有资产管理公司来从事对下属国有企业的产权经营与管理。由于国家独资公司有利于强化政府对公司经营行为的产权控制,往往为第一个层次国有资产管理公司采用;而有限责任公司、股份有限公司比较有利于吸收社会资本和国有资本的流动,可以优化产权。因此,这两种组织形式常被作为国有资产管理公司的产权运营手段。只有根据不同产权运营的特点采取不同类型的公司形式,才能够适应市场经济的内在规律,实现国家计划调控与市场调节、国家资本优化配置与社会资本优化配置的有机结合,最有效地发挥这种现代国有产权运营组织的作用。
3.西方国有企业双重目标的矛盾。国有企业双重目标是指社会目标与盈利目标,二者发生交叉的关系问题是一直未能解决好的一个普遍性难点问题。一方面,政府宣称要把国有企业作为商品生产者看待,对它们实行间接控制,按照与私营企业相同的经营指标进行考核;另一方面,政府又要求国有企业服从和维护国家利益,执行政府指令,作为实施政府经济政策的工具。其结果:一是多个目标常常互相冲突,很难建立国有企业的目标函数,;二是无论何种政治色彩,政府总是抑制不住去干预它们。由于国有资产管理公司是从事产权经营的大型国有企业,它们往往处于庞大国有经济体系的上层,因此,其经营目标的双重性矛盾往往比一般国有企业更为突出。事实上,70年代前后西方国家组建国有资产管理公司主要是出于优化社会资源配置的需要,试图用国有资产管理公司形式纠正所谓“市场失灵”。因此,许多国有资产管理公司在其组建时就明确规定了它所要承担的某些社会职能。但是,如何评价国有资产管理公司在实施政府经济政策方面的作用,国外理论界和实际部门的认识并不一致。例如,瑞典皇家委员会就认为国有资产管理公司的两大目标,一是最大经济增长;二是实施包括充分就业在内的一系列社会目标。这尤需引起我国重视处理好双重经营目标矛盾的问题。
4.两种典型情况的实证分析。
(1)华人社会――新加坡国有企业改革情况。新加坡在1965年独立以后,政府从大力兴办国有企业入手,建立本国的工商业体系,先后设立了经济发展局,市区重建局等法定机构专门负责从事各种基础设施的投资、建设和经营,成为国有经济的重要组成部分。进入20世纪80年代后,由于外部需求下降和内部经济结构失调等多种原因,新加坡经济开始滑坡。1985年,新加坡经济出现了独立以来最严重的衰退,增长率降至1.6%。因此,新加坡政府开始对微利和亏损企业进行改革整顿。根据经济条件变化和社会发展的需要完成特定政府部门、法定机构和国有企业之间的相互转化,调整国有资产结构,是新加坡国有资产管理方面采取的重大举措。新加坡政府机构分为两种:一种是法定机构;另一种是控股公司。法定机构具有行政机构和企业双重身份,既代表政府行使部分行政权力,同时又是自主经营的国有企业,提供社会产品和劳务。与行政机构相比,法定机构享有较大的自主权和灵活性;与企业相比,法定机构能够独立核算,自主经营,但它要达到一定的社会目标和(下转第53页)(上接第49页)盈利水平。资产管理公司是国有资产管理的一种主要形式,负责对竞争性的国有资产的管理,以利润最大化为目标。改革中,一批法定机构转变为国有公司,直接面向社会,参与竞争。如,新加坡电信局和电报局合并组成的法定机构――电信公司,可以吸收私人资本,实施有偿服务。到1994年末,新加坡法定机构从原来的80多个减少为30多个。这种转化为政府有效解决行政机构、法定机构效率低下问题提供了思路,取得了很好的效果。
(2)传统西方社会――英国国有企业改革情况。从1979年开始,英国对国有企业进行了长达十几年的大规模的改革,由原来的信奉凯恩斯主义,转向信奉货币主义。改革的基本思路是减少政府对企业的干预,更多地发挥市场的调节作用,对国有企业普遍实行私有化,引入竞争机制,提高企业效率。需要说明的是,英国的国有企业私有化除全部或主体资本归资本主义私人所有的形式外,还包括国家控股,向社会公开发行股票的“股份制企业”,甚至连国家所有、公司承包经营,也被列入国有企业私有化范畴。
三、启示与借鉴
研究西方委托代理理论,剖析西方国有资产管理体制,以及考察最具代表性的传统西方社会,都可以找到对我国有益的启示与借鉴。因此,我们在组建和发展国有资产管理公司时,要根据中国的具体实践,积极借鉴国外经验,避免或少走弯路,才能探索出适合中国实际的国有资产管理之路。
如何真正有效发挥国有资产管理公司的积极作用,这仍然是世界范围内并未完全解决的一个国有资产管理体制改革难题。究其原因是国有资产管理公司自身是国有企业,所管理的下属机构也是国有企业。我们遇到了所有国有企业一直未能解决的世界性难题――国有企业的双重经营目标矛盾。在国有资产管理体系中,无论政府对国有资产管理公司,还是国有资产管理公司对国有企业的关系中,都不能突破社会目标与盈利目标交叉的旋涡。但由此却可以得到新的发现:把政府――国有资产管理公司――国有企业三者关系的两种类型与国有企业双重经营目标对应起来,就可以确定合适的委托代理关系,找出有效的破解之道。
参考文献:
1.詹森,麦克林.企业理论:管理行为、代理成本与所有权结构.中文载陈郁.所有权、控制与激励――代理经济学文选.上海:上海人民出版社,上海三联书店,1998(5)
2.淘大镛.现代资本主义经济研究.湖南:湖南人民出版社,1988
3.约翰・伊特韦尔,默里・米尔,盖物,彼得・纽曼.新帕尔格雷夫经济学大词典.第三卷.北京:经济科学出版社,1992
(作者单位:中国石化深圳石油分公司 广东深圳 518034)
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