我国个人所得税改革的解读和展望

来源:用户上传      作者: 周洁

　　【摘要】 2010年1－11月累计全国个人所得税收入4 432亿元，超过了2009年个人所得税收入总和，同比增长22%，增速比当月累计的财政收入高出近6个百分点。在平均工资的持续增长和达到个税起征点人口的逐步增加、物价水平大幅上涨以及个人所得税收入强势增长的背景下，个人所得税改革引起了政府部门和不少专家学者的关注和探究。文章对我国个人所得税的发展历程进行了简要回顾，剖析了我国当前个人所得税争论的焦点，分析了2011年个税改革的背景、主要内容，并进行了评价，最后对未来我国个人所得税的进一步改革进行展望。
　　【关键词】 个人所得税； 改革； 解读； 展望
　　
　　个人所得税的征管与居民收入水平的关系越来越密切，其功能也日益被人们所重视。根据财政部公布的数据，2010年1-11月，全国财政收入累计已达76 740.51亿元，提前完成并超过了2010年全年的财政预算收入计划。与此同时，1-11月累计全国个人所得税收入4 432亿元，同比增长22%，增速比当月累计的财政收入高出近6个百分点。在各项税种收入进入季节性回落通道的周期阶段，2010年下半年个人所得税收入的反向增长引人注目。个人所得税收入的强势增长说明，进行个人所得税征收方案调整的条件已进一步成熟，这引起了政府部门和不少专家学者的关注和探究。
　　
　　一、我国个人所得税的发展历程
　　
　　个人所得税作为一个税种，征收的历史并不长。1980年9月《个人所得税法》颁布后，个人所得税正式开征。但是在征收的初期，在中国的外国人成为个人所得税的主要课税对象，同时税额也相当有限。
　　1994年中国财税体制改革之后，个人所得税以年均34%的增幅稳步增长。2009年，个人所得税的收入达到了
　　3 949.35亿元。2010年1-11月份全国个人所得税累计收入为4432亿元，超过了2009年全年的总收入。1994―2009年，个人所得税收入占GDP的比重由0.15%上升至1.16%，占税收收入的比重由1.4%上升至6.64%。2003年，中共十六届三中全会提出“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则（简称12字原则），确定了税制改革的方向，并且指出要改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。此后，一系列个人所得税的改革措施不断推出：2006年1月1日起，个人所得税免征额由800元上调至1 600元；2006年11月8日国税总局出台规定，要求年收入在12万元以上的人实行自觉纳税申报；2008年3月1日起，个税免征额从1 600元上调至2 000元。
　　2010年3月份，财政部部长谢旭人针对税制改革重申了上述的12字原则，并进一步指出要“完善有利于科学发展的财税体制机制”，“公平税收负担，规范收入分配秩序，促进经济健康发展”。2010年12月份召开的中央经济工作会议指出，逐步完善个人所得税制度。
　　
　　二、我国当前个人所得税争论的焦点
　　
　　当前，社会各界对于完善个人所得税的主要切入点比较认同，但是对于上述政策措施的实际效应以及更为具体的方案存在不同的观点。
　　（一）所得税的实施效果
　　政府主要关注两方面的内容：一是个人所得税的税收潜力，即确保有足够的税收收入进行转移支付；二是如何充分发挥个人所得税的宏观调控功能。个人所得税如果不能在兼顾效率与公平方面尽可能地起到作用，将与政府提倡的“和谐社会”理念和“高收入者多纳税，低收入者少纳税或不纳税”的立法精神背道而驰。居民所希望的是税负合理，具有相同收入能力的人缴纳相同的税额，能力强者多纳税，能力弱者少纳税。但是，中国十几年来个人所得税收入增速高于GDP的增长，更远高于中低收入人群收入的增长。在社会财富分配日益两极化的今天，个人所得税制度已经不具有调节贫富差距的作用，反而起到了反向调节的作用。
　　此外，在保障制度尚不完备的情况下，中低收入者依然是个税的主力。虽然美国等国家大部分工薪阶层是个税的纳税人群，但是他们有完善的保障制度和各种情形下的退税制度，并且他们纳的税不占重要地位。中国工薪阶层享受的保障不够，不应该作为个税的主力纳税人群。
　　（二）个人所得税课税对象中工资薪金所得的纳税方式
　　综观当前社会各界对个人所得税的争论，可以发现第一个焦点表现在个人所得税课税对象中工资薪金所得纳税方式上。从近几年个人所得税分项收入的情况来看，工资薪金所得税数额呈现出上升态势，占个人所得税收入的比例稳定在50%左右，而其他主要应纳税所得额则略有下降，如个体工商户经营所得及利息、股息和红利，同时所涉及的纳税人群体也非常广泛。其原因主要为：
　　一是我国个人所得税主要来自城镇居民，目前工资性收入是我国城镇居民收入的主要来源。2009年，我国城镇居民工薪所得占人均可支配收入的比重高达72.1%。因此，工薪阶层作为社会的主要群体，构成了个人所得税的最大税源。据财政部公布的数据，近年来工薪所得项目个人所得税收入占个人所得税总收入的比重为50%左右。二是近年来职工工资收入增长较快，纳税人数不断增加，个人所得税收入水涨船高。1998年我国城镇职工年平均工资为7 479元，2009年提高到32 244元。1998年工薪所得纳税人次为1.09亿人次，2009年上升为8亿人次。三是工薪收入者中的高收入者对税收贡献大。据国家税务总局的统计，2005年以来年所得12万元以上纳税人每年缴纳税款占个税当年收入的1/3左右，而且这个比例在逐年上升，每年缴纳税款增量占当年个人所得税收入增收额的40%以上，人均应纳税额在5万元以上，是个税的重要收入来源。
　　从全国各省市的情况来看，工资薪金所得税所占比重的地区差异性明显，其主要表现为经济发达地区工资薪金所得税的比重往往较大，这主要缘于这些地区城市化程度较高，城镇居民作为工薪收入的主要获得者相对集中，最主要的课征对象仍然是工资薪金所得。
　　（三）个人所得税的征管
　　对个人所得税争论的另一方面主要集中在征管上。我国个人所得税增长虽然比较迅速，但同时也是流失最严重的税种。目前部分高收入人群所得难以监控，是利用税收公平分配中的难点所在。据有关学者测算，仅在2002―2004年期间，工资薪金收入个人所得税的流失率就分别达到49.42%、45.05%和47.66%。产生这一现象不但与个人收入的多样性和隐蔽性有关外，还与分类课征的征收方式有关。对于这一问题，普遍认为今后应实施分类和综合课征相结合的方式。
　　
　　三、2011年个人所得税改革的解读
　　
　　（一）个税改革的背景
　　平均工资的持续增长和达到个税起征点人口的逐步增加，是支持个税收入快速增长的主因。1995年城镇单位就业人员平均工资为5 348元，2009年上升为32 244元，年均名义增长13.69%。分地区来看，2009年全国31个省市城镇单位就业人员平均工资均超过24 000元，即月均工资在2 000元以上。其中，上海、北京两地城镇单位就业人员平均工资最高，分别达到了
　　58 336元和57 779元，西藏、天津两地超过40 000元，分别达到45 347元、43 937元；城镇单位就业人员平均工资在30 000
　　～40 000元的有8个省份，其余省区在
　　30 000元以下。
　　物价大幅度上涨，造成工薪阶层收入水平明显下降，在一些生活成本较高的大城市，个人所得税免征额甚至已低于当地平均生活成本。2008和2009年中国城镇居民消费价格指数分别为105.6%和99.1%，2010年可能达到104%。与2008年相比，到2010年底城镇居民消费价格上涨幅度高达8.84%。根据国家统计局的入户调查资料，2009年全国城镇居民家庭人均全部月收入为1 571.5元，80%的城镇居民家庭人均全部月收入在2 000元以下，只有占城镇居民家庭比重20%的高收入户和最高收入户人均全部月收入超过了2 000元，分别为2 597.6元、

　　4 279.1元。考虑到当前CPI指数的缺陷和不同地区物价上涨的差异，有些省份尤其是大城市或经济发达省区，物价上涨幅度更高，从而造成城镇居民尤其是中低收入者实际收入水平明显下降。比如在北京、上海、广州等地，2009年以来城镇居民月均消费支出远远高于2 000元，个人所得税免征额已低于当地多数工薪族的基本生活成本。对用于支付生活成本的这部分收入也要征税，就会造成个人所得税丧失了缩减收入差距、促进社会公平的功能。个人所得税免征额提高的步伐总是滞后于CPI增幅，这成为个税改革呼声不断的主要原因。
　　个人所得税收入强势增长，使得进行个人所得税征收方案调整的条件已进一步成熟。1994年中国财税体制改革之后，个人所得税的增长势头强劲，以年均34%的增幅稳步增长。2009年，个人所得税的收入更是达到了3 949.35亿元。2010年1-11月份全国个人所得税累计收入为
　　4 432亿元，超过了2009年全年的总收入。而同期城镇居民收入增长速度则明显低于个人所得税收入。全国城镇居民人均可支配收入1994年为3 496.2元，2009年提高到17 174.7元，扣除物价变动因素，年均增长为8.14%，远低于个人所得税收入的增长幅度。根据国家统计局的入户调查资料，全国城镇居民家庭平均每人全部年收入1995年为4 279元，2009年提高到18 858.1元，扣除物价变动因素，年均增长也仅为9.91%。
　　（二）2011年个税改革的主要内容
　　目前中国个人所得税是9级累进税率，税改要做的就是“减少级次，调整级距”。2011年的税改计划将9级税率缩减为6到7级，同时适当扩大级距。目前，第一级500元，即工资收入扣除2 000元起征额后的收入，对应5%的税率；第二级
　　2 000元，10%的税率；以此类推到5 000元、20 000元，税率分别为15%、20%。改革后，第一级有望调到2 000元，对应5%的税率；下一个级距可以到20 000元，这个区间适用10%的税率。这样税率相当于降了一半，大部分中低收入者都集中在最低的一级或二级税率。
　　（三）对本次个税改革的评价
　　本次个税改革财政部主要出于“重增收轻减负”的考虑，秉承“减少当前个税计算级数和拓宽每级范围”的设计思想，而备受民众关注的“提高个税起征点”被淡化处理。考虑当前物价水平的上涨和消费水平的提高，将起征点由2 000元提高至5 000元比较合适。从个税改革的整个历程来看，充其量算是对现有体制的小修小补，但是此次个税改革，将税率从目前的9档，精简到6至7档，拉大级距，增强了个税的科学性和公平性。
　　本次个税改革出现上述问题，主要受制于中国个人财富透明状况、征管方式等多重现实因素制约。现在个税真正能低成本征到的，主要来自工薪阶层，实行企业、单位代扣代缴，征管比较容易。统计显示，在我国个税纳税人中，涉及中低收入家庭最多；在全部个人所得税收入中，近三分之二来源于“起征点”之上的中低收入家庭。而高收入阶层，尤其是富豪阶层，现在可以轻易地规避掉个人所得税。以2009年个人所得税的收入3 949亿元计算（其中年收入12万元以下的人群纳税2 565亿元，年收入12万以上的人群纳税
　　1 384亿元），如果将个税扣除标准提高至3 000元，国家个人所得税收入将减少1 300亿元左右。虽然在整个税收体系中个税所占比重仅为6.64%，但是与中央和地方政府关系密切，尤其是随着我国社会经济的快速发展，个人所得税收入具有很强的增长潜力，未来必将成为税收体系中的主力税种。当前我国个人财产申报进展不佳，社会诚信体系存在极大瓶颈，不对工薪阶层代扣代缴，个税就会成为无本之木、无源之水。“十二五”期间，个人所得税要找到合理方案和时机加快推进，基本的原则仍是降低低端税负，适当增加高端税负，特别应强调将高端收入者工薪以外的收入综合进来。
　　
　　四、我国未来个人所得税改革的展望
　　
　　（一）免征额的调整
　　免征额（税前费用扣除额）、税收等级和级距、税率决定了个人所得税中工资薪金所得缴纳额度的多少。免征额如何设定是税收实践争论的焦点问题之一，我国当前实施统一的免征额。个人所得税免征额调整的幅度，除了要保证人民生活水平不受到较大影响外，还必须考虑国家财政收入增长和转移支付的目标。提高个人所得税免征额在一定程度上减少了个人所得税收入。
　　由于我国各地区经济发展水平存在差异，基本的生活消费也有很大不同，因此，划定统一的免征额标准不够科学，有必要实施免征额的区域化。同时，免征额的设定应结合不同地区的平均工资、最低工资、最低生活保障标准。此外，应对免征额进行指数化调整。对于不同的收入阶层，物价上涨的影响程度是不同的。一般来说，高收入阶层以及最高收入阶层对于价格的波动，其基本生活并未受到太大的影响，可以把这一群体排除在指数化设计之外。
　　（二）税收等级设置与税率
　　相对于免征额来讲，税收等级设置和税率的关系更为紧密。当前研究认为，五级以后的税收等级在整个税收等级中所起的作用很小。因此，对于税收等级设置可以遵循以下两种思路：一是税收等级最高到五级，其后不再爬升；二是到五级后再逐级递减，这样的设置既可以不对税收总额造成太大影响，又保证了个人所得税的效率。此外，对于收入低于免征额标准的群体，可考虑设置一个税收台阶，根据其收入与政府设定的标准差距的大小给予由多到少的负所得税，这实际上是将个人所得税税收与社会保障相结合。
　　（三）个人所得税的征收方式
　　目前中国的个税收缴系统非常复杂，与单纯提高个税起征点比较起来，把现在分项征收的个人所得税，变成综合的个人所得税才是税制改革的方向，而且国家将进一步加强对高收入人群的税收征管。此外，所得税和商品税在确保征收效率和调节收入公平方面各有优劣，在进行所得税改革时，如何将所得税与商品税相结合和平衡，使其各自发挥出最大的功效，也是非常值得深入研究的问题。
　　
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