基于环境保护的税制改革新思路
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作者: 覃庆寅
【摘要】 进入二十一世纪，随着经济的快速发展，我国环境形势越来越严峻。建立并完善环境税收体系，充分发挥税收的环保功能已成为我国进一步实施可持续发展战略的重要内容之一。本文根据我国当前税制改革的方针，针对我国环境税费制度存在的问题，提出了建立和完善我国环境税收体系的基本思路。
【关键词】 环境保护；税制改革
近年来，随着经济的快速发展，我国环境形势越来越严峻。大气、土壤和水资源的污染日益严重，耕地面积逐年减少，土地和草原严重退化，生态环境不断恶化。这不仅直接影响到我国人民的生存质量，而且制约着我国社会经济的可持续发展。因此，尽快建立和完善我国环境税收体系，充分发挥税收保护生态环境的积极作用，促进环境友好型、资源节约型社会的建设，已迫在眉睫。
一、我国现行税费制度在环境保护方面的缺陷
(一)排污收费制度的缺陷
我国现行的排污收费制度，其原则是“谁污染谁付费”，其目的是为环保工作筹集专项资金。该制度对我国的污染控制和环境管理起到了一定的作用，但同时也存在不少问题：第一，征收面窄。只对废水和烟尘收费，对工业废气、交通废气、居民生活污水及垃圾等基本不收费。第二，收费标准偏低。至今仍采用1988年制定的收费标准，远远低于排污单位污染治理成本。从而导致企业宁愿交纳排污费，而不愿意治理污染。此外，不论在单位时间内排放污染物总量的多少，均按同一标准收费，影响了环保收费的实际效果。第三，计征依据不科学。现行排污收费仅对超标排放物征收，由于排放物的体积、重量、污染程度难以确定，又由于征收超标排污费是按照超标的级别或倍数来确定，可操作性差，不能准确、公正地确定收费依据和金额。第四，立法层次低、不规范。排污收费作为一种行政事业性收费，缺乏应有的法律效力和规范，征收管理的刚性不强，随意性较大，不能足额征收, 效果不理想。第五，资金使用效率不高。由于排污费采用的是无偿补助使用方式，在实施中人为因素较多，不符合公平性；而且，挪用、挤占排污收费资金的现象普遍存在，这严重影响到污染治理资金的使用效益。
(二) 税收制度的缺陷
我国现行的税制中，还没有以环境保护为征收目的的专门税种，只有一些基于环境保护的税收政策包含在资源税、消费税、车船税和新的企业所得税等少数几个税种中，调控力度不强，环保目的不够明确。
1. 资源税存在的问题。第一，性质定位不合理。我国现行资源税的主要目的是调节级差收入，促进公平竞争，其税率的高低主要取决于资源的开采条件，而与资源开采所造成的环境影响无关。这种定位，不利于资源税环保作用的有效发挥。第二，征税范围过窄。现行资源税只对矿产品资源和盐征税，而对非矿产资源如水资源、森林资源、草场资源、动植物资源等不征税，从而导致了这些非矿产资源的过度消耗和严重浪费。第三，税率过低。现行资源税的税率只是部分反映了资源的级差收入，税率过低导致资源价格进入市场的成本过低，造成资源的过度使用，不利于企业和国家经济增长方式的转变。第四，计税方法不科学。现行资源税实行单一的从量计征办法，这种计税方法不利于资源充分有效配置；另外，现行资源税以应税产品的销售数量和使用数量为计税依据，对企业已经开采而尚未销售或使用的应税资源不征税，这必然导致企业对资源的无序开采，造成资源的积压和浪费。
2. 消费税存在的问题。我国开征消费税主要目的是调节和引导消费，体现国家的产业政策和消费政策。在征税范围的选择上，考虑了保护生态环境因素，选择了卷烟、汽油、柴油、小汽车、摩托车、鞭炮、焰火等对环境存在一定污染以及高能耗产品征税，2006年4月1日起又新增了对游艇、一次性木制卫生筷、实木地板征税；在税率的设计上，区分含铅汽油和无铅汽油实行差别税率，对小汽车则根据其排汽量的大小分别实行6档税率。这些制度确实体现了限制污染和保护生态的税收意图，但是消费税的征税范围仍然太窄，对高档家俱、电池、口香胶、一次性塑料袋、食品包装用具等这些容易给环境带来危害的消费品没有列入征税范围，大大削弱了消费税的环保作用；同时，汽油、柴油、鞭炮、焰火、一次性木制卫生筷、实木地板等部分应税消费品适用的税率偏低，没有真正发挥消费税的环保功能。
3. 车船税存在的问题。自2007年1月1日起，开始实施新的车船税，虽然车船税将税率提高了一倍多，对缓解交通拥挤和减轻大气污染具有一定的作用，但其计算征收办法变化不大，对车辆仍然是分种类按辆或按净吨位定额征收，税制的设计仍然没有考虑环保因素。由于同一类型机动车的性能、油耗、尾气排放量不同，对环境的损害程度也不同，所以对同类型的机动车采用相同税率、按辆或按净吨位征收的方法显然有失公平，更不利于污染的防治。
二、建立和完善我国环境税收体系的基本思路
(一)开征环境保护税
开征环境保护税，是建立环境税收体系的核心问题。建立独立的环境保护税税种，既能唤起社会对环境保护的重视，又能充分发挥税收对环保工作的促进作用。环境保护税的设计, 既要考虑理论上的合理性，又要考虑实践中的可行性；既要借鉴国外的有益经验，更要适合本国的国情。
1. 征税范围的设计。从理论上讲，理想的环境保护税其征税范围应覆盖到所有污染环境的行为、产品和原材料。但是，鉴于我国缺乏环保税制的设计和征管经验，因此在开征的初期，课征范围不宜太宽。应采取循序渐进的办法，先对重点污染源和易于征管的对象征税，待取得经验、条件成熟后再扩大征收范围。目前，在各种污染源中，废水、废气和垃圾对我国环境的污染最为严重，对其征税也具备了多年征收排污费的经验。所以，环境保护税的征税范围应暂定为废水、废气和垃圾，税制内容由水污染税、空气污染税和垃圾税组成。废水包括企事业单位、个体经营者及城镇居民排放的废水；废气包括企事业单位及个体经营者的锅炉、工业窑炉及其他各种设备、设施在生产活动中排放的烟尘和有害气体；垃圾包括企事业单位和个体经营者排放的各种固体废物。
2. 纳税人的设计。环境保护税以废水、废气和垃圾的排放单位和个人为纳税人。具体为：水污染税以在我国境内排放废水的企事业单位、个体经营者及城镇居民为纳税人；空气污染税以在我国境内排放烟尘和有害气体的企事业单位及个体经营者为纳税人；垃圾税以在我国境内排放固体废物的企事业单位及个体经营者为纳税人。
3. 税率的设计。环境保护税的税率，必须与环境污染治理成本相一致。税率过低，不利于调动纳税人防治污染的积极性。税率太高, 企业无法承受, 也会削弱我国产品的竞争力。所以，在制定我国环境保护税的税率时，首先，税率水平要适中，应高于现行排污费的收费标准；其次，要根据污染物排放量的多少，实行累进税率，从量征收；再次，应根据废水、废气的排放浓度和污染危害程度，实行差别税率；对不同类型、处理难度不同的垃圾，如有毒垃圾与无毒垃圾，应实行有差别的税率，实行从量计征。
4. 计税依据的设计。环境保护税的计税依据，应针对不同的污染源，本着有利于控制环境污染、有利于简化税收征管的原则确定。第一，水污染税对企事业单位和个体经营者排放的废水, 应以实际排放量为计税依据，实行从量定额征收。对于实际排放量难以确定的,可根据纳税人的设备生产能力或实际产量等相关指标测算其排放量。对城镇居民排放的生活废水, 由于其排放量与用水量差别不大，因而可以居民用水量为计税依据。第二，空气污染税以烟尘和有害气体的排放量为计税依据，实行从量定额征收。第三，垃圾税以垃圾排放量为计税依据，实行从量课征。
（二）开征燃油税
从生态环境保护的角度看，开征燃油税，是解决我国资源短缺和环境恶化的一项有力措施。一方面可以从经济利益上制约对石油资源的消耗，另一方面又可以鼓励人们使用环保交通工具，或使用洁净的替代能源，从而减少燃油对大气的污染。因此，燃油税的功能应定位于节能和环保，不能把燃油税当作是对养路费简单的替代，不能仅局限于“养路”功能。燃油税制度设计的思路是：第一，将所有的燃油都纳入征税范围，对非公路车辆用油、农业用油、城市公交车辆用油和公益性事业用油等，可实行免税、先征后返或财政补贴等优惠政策。第二，在生产环节征收。我国燃油生产比较集中，在生产环节征收燃油税，征管难度较小，有利于税款足额征收。第三，我国应该借鉴国际经验，制定切实有效的燃油税税率，税率的高低，既要考虑节能环保作用的发挥，又要兼顾社会承受能力和产业竞争力。为了防止征税后油价上涨幅度过大，减少改革的阻力，笔者认为，在燃油税开征初期，应先实行较低的税率，以后再根据实际情况逐步提高税率。
(三)完善现行税收制度
1. 完善资源税制度。首先，对资源税进行科学定位，突出资源税的环境保护功能，以发挥资源税在生态环境保护方面的作用。其次，扩大资源税的征收范围，借鉴国外的做法，将土地、森林、草原、地热、水等资源纳入资源税的征收范围。同时，将城镇土地使用税、耕地占用税等并入资源税。再次，改变计税方法，改“从量计征”为“从价计征”，目前可率先对原油、天然气和煤碳实行从价计征。计税方法改变后，由于税收与资源市场价格直接挂钩，有利于对资源的市场供求实施调节。最后，适当提高税率，要将资源开采产生的环境成本考虑进来。在资源税提高后，企业的成本压力将增大，这将迫使企业采取先进技术来节能降耗。
2. 完善消费税制度。首先，强化消费税的环境保护功能。消费税应该在环境保护方面充分发挥寓禁于征的调节作用，限制破坏生态环境的消费，鼓励健康性的消费和保护资源环境的绿色消费。其次，扩大消费税征税范围。应该将那些在使用中预期会对环境造成严重污染的各类包装物、塑料袋、餐饮用品等产品列入消费税的征税范围。再次，适当提高消费税税率。从环境保护的角度看，对于资源消耗量大、环境污染严重的产品，应征收较高的消费税。我们认为，应适当提高汽油、柴油、鞭炮、焰火、一次性木制卫生筷和实木地板等破坏生态环境的产品的税率。
3. 完善车船税制度。车船税的改革同样面临着功能转换的问题，要突出车船税的环保功能，必须将车船税按辆或净吨位计税改为按排量、动力分类分级计税，对不同性能、油耗、尾气排放量的车船，实行差别税率。这样，纳税的多少与能耗直接相关，有利于改善机动车辆尾气对环境造成严重污染的局面。
4. 完善增值税制度。增值税制度的改革也应朝着有利于环境保护的方向发展。在增值税转型之前，可率先对污水处理厂、垃圾处理厂等环保产业实行“消费型”增值税，允许其抵扣固定资产的进项税额；对其他企业购置使用的环境保护、节能节水等方面的环保设备，也应允许抵扣进项税额；对企业进口的环保设备、仪器等，在进口环节应给予一定的增值税减、免税优惠；对企业新研制的“绿色产品”和“清洁产品”，以及综合利用资源生产的产品，可以实行增值税即征即退政策。
5. 完善企业所得税制度。自2008年1月1日起实施的新企业所得税法，在支持环境保护、节能节水、资源综合利用等方面的税收优惠政策主要有：企业从事公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等项目的所得，给予“三免三减半”的优惠；企业综合利用资源生产产品取得的收入，减按90%计入收入总额；企业购置的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免。除上述优惠外，我们认为，企业所得税还应进一步丰富优惠内容，如对污水处理厂、垃圾处理厂等环保企业实行加速折旧制度，对其他企业的环保设备也实行加速折旧办法，对企业利用“三废”生产产品取得的所得免征所得税，对环保技术开发、转让、咨询、服务所得减征或免征企业所得税等等。只有建立起完善的所得税激励机制，才能够调动企业防治污染的积极性。
总之，环境污染的有效控制，社会经济的可持续发展，需要建立一个内容广泛的环境税收体系，我国应根据当前最主要的环境问题以及可持续发展战略的要求，调整原有税种，开征新的税种，最终实现建立环境税收体系的目标。●
【参考文献】
[1] 周宝湘. 《完善我国环境税收制度的探讨》. 税务研究，2006年第5期.
[2] 潘明星，朱雪艳. 《构建环境税制体系，促进人与自然和谐发展》. 税务研究，2006年第3期.
[3] 杨琴，黄维娜. 《我国环境保护“费改税”的必要性和可行性分析》. 税务研究，2006年第7期.
[4] 邹蓉. 《浅论构建节约型社会的税收政策取向》，经济问题探索，2007年第11期.
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