“新”“老”特区的对比及加快海南经济特区发展的对策建议

来源:用户上传      作者: 黄　革　戴鸿广

　　摘要：综合配套改革是科学发展观和构建和谐社会的必然要求，综合配套改革试验区(新特区)的设立，担负着当前国家改革的紧急任务，反映了时代的要求，也为原有的经济特区(老特区)的改革发展指明了方向。本文通过对“新”“老”特区的对比分析，并结合海南经济特区现状，对海南省在新时期的改革与发展方向作一探讨。
　　关键词：综合配套改革；经济特区；海南省
　　中图分类号：F127　文献标识码：A　文章编号：1003-9031(2007)10-0039-04
　　
　　2007年以来，为了为地方经济发展获得更多政策空间和财政、资金、项目支持，湖南、湖北、广西、四川、海南、广州、重庆与沈阳等省份与城市竞相向中央提出实行综合配套改革试点，一场“新”特区热在全国范围内展开。究竟“新”“老”特区有哪些异同，“老”特区面临哪些挑战，将如何发展，本文对此作一探讨。
　　
　　一、“新”“老”特区的异同
　　
　　“新”“老”特区的建立都是国家对当时经济社会面临的突出矛盾与问题所做出的战略决策。由于“新”“老”特区建立时处于我国现代化建设中的不同阶段，其建立背景与目的、依据的发展理论和思路以及面临的发展任务及手段等也有所不同。
　　
　　(一)“新”“老”特区的相同点
　　1、“新”“老”特区作为我国改革“试验田”的功能具有同等重要的地位。建立特区是我国渐进性改革思维的必然要求。老特区建立时，我国处于从原来的计划经济体制向市场经济体制、由封闭经济体向开放经济体过渡转轨初期。国际上没有任何经验借鉴，而且人们的思想转变需要过程，这就决定了我国的改革开放只能是“摸着石头过河”的渐进性改革。通过赋予经济特区更多的政策自主权、特殊的优惠政策和经济体制改革任务先行先试。而新特区的设立是新时期中央针对国家经济社会发展面临的突出矛盾做出的重大战备举措。经过30年的改革开放，我国在经济迅速发展的同时，地区、城乡差距持续扩大。经济建设与社会发展不同步矛盾日益显现，成为构建“和谐社会”的主要障碍。但是，由于我国资源配置权主要集中在中央，形成自上而下严格的垂直配置体系，使得地方在资源配置上空间有限、灵活性不足，决策上趋于保守。需要中央向地方让渡部分权力，让地方拥有更大的创新空间。在保证社会稳定的前提下如何处理权力开放以及由此带来的不安全因素，最大限度地减少改革带来的经济、社会成本，仍然需要建立特区“先行先试”。因此，不论是新特区还是老特区，其充当我国改革“试验田”的作用具有同等重要的地位。
　　2、“新”“老”特区作为我国对外开放的“窗口”的功能具有同等的现实意义。以开放促发展是我国社会主义现代建设的重要手段。社会主义市场经济本质上也是一个开放的经济体系。在改革开放初期，由计划经济过渡到市场经济，由闭关自守走向对外开放，需要“窗口”向国际社会展示我国的对外开放政策和建立社会主义市场经济体制的决心，老特区的建立迎合了这种需要。事实证明，几十年来，老特区作为我国对外开放的“技术窗口、管理窗口、知识窗口和对外政策的窗口”作用十分显著，不但坚定了国际资本投资我国的信心，加深了我国经济与世界经济的联系，而且对香港与澳门回归祖国具有重要的促进意义。而新特区是在科学发展观的指导下，通过综合配套改革，为建设社会主义和谐社会探索经验。其目标任务体现了中国人民乃至全人类的美好愿望。新特区的成功建立将会增强中华民族的魅力、体现社会主义优越性、促进祖国统一大业最终完成，并为世界许多与我国面临同样难题的国家提供借鉴。
　　事实上，只要我国还处在社会主义初级阶段，还有改革开放的要求，经济特区在我国作为我国改革“试验田”和对外开放“窗口”的历史地位和作用就不会改变。中央一再强调：“发展经济特区的决心不变。经济特区的基本政策不变。经济特区在全国改革开放和现代化建设中的历史地位和作用不变”。
　　
　　(二)“新”“老”特区的不同点
　　1、建立背景与目的不同。众所周知，改革开放初期即是“十年文化大革命”刚刚结束，当时，国家百业待兴，经济体制僵化、经济发展落后。建特区的主要目的就是通过特区试点为从僵化的计划经济体制向灵活的市场经济体制转变探路，解放生产力，发展生产力，以迅速增强国家的经济实力。而新特区是在我国社会主义市场经济体系框架基本建成，经济发展取得巨大成就的同时，市场化改革与政府行为不配套、经济发展与社会发展不同步、经济发展与环境保护的矛盾、城乡与区域经济发展差距逐步拉大等不和谐现象突出时建立的，建立目的是要消除阻碍我国和谐社会建设的制度根源。
　　2、依据的发展理论和思路不同。老特区是依据区域适度非均衡发展与梯度发展理论，按照“让一部分人和地先富起来”、“效率优先兼顾公平”、“先富带动后富”的发展思路，在东南沿海具有区位优势的地区建立特殊经济区域先行先试。而新特区是依据区域均衡发展理论，国家配合国家西部大开发和振兴东北老工业基地的发展战略，着眼点在于从国家区域发展总体战略出发，通过在全国范围内培育多个“增长极”的发展思路，探索新的历史条件下区域协调发展的新模式，其更加注重区域发展机会均等与社会公平。
　　3、发展任务和手段不同。老特区主要任务是解决对外开放的问题，启动我国经济市场化进程。主要手段是依靠国家在税收、财政、土地使用、外汇管理、劳务用工、人员出入境等特殊的经济政策和处理对外经济关系的自主权，吸引外资、国外先进技术和管理经验，在“体制外”实现本地区快速发展，为“体制内”地区形成可资借鉴的发展模式。而新特区设立的核心在于“综合配套”，发展任务是要改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，综合解决经济发展中的体制矛盾，即从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发和环境保护等多个领域形成相互配套的管理体制和运行机制。制度创新是其发展的主要手段。
　　需要指出的是。老特区主要集中于经济体制改革，其改革成果具有普遍的“红利性”，得到了全国人民的一致赞成，而新特区改革涉及更多领域，涉及诸多部门的利益调整，阻力相对更大，国家给新特区设定的改革目标要求更高。尽管“新”“老”特区存在诸多不同，但新特区的改革任务及目标正是老特区实践的延续和继承。
　　
　　二、老特区面临的挑战与发展思路转变
　　
　　经过二十多年的发展，老特区最初设定的主要任务已基本完成。随着我国改革开放的进一步深入，老特区面临的国际国内环境发生了变化，特别是加入WTO以后，其改革与发展面临诸多挑战，需要转型。
　　
　　(一)老特区面临的挑战
　　1、加入WTO对经济特区带来的挑战。加入WTO是国家为了充分利用国际国内两个市场，在国际竞争中提升国内企业竞争能力，以开放促发展的重要战略举措。WTO规则明确要求成员国的国内市场、国内法律法则、

国内优惠政策和措施统一。为实现人世承诺，国家逐步降低关税与出口退税比率，外资企业所得税优惠也将随着《企业所得税法》2008年1月1日正式实施而取消，使得经济特区原来在“体制外”，主要依赖税收优惠吸引外资的发展模式面临挑战。
　　2、经济社会环境变化对经济特区带来的挑战。一是随着全国范围内由点到面全方位开放格局基本形成，老特区的区位优势面临挑战。改革开放以来，我国陆续开放沿海、沿江、边境、内陆城市，到目前为止，已建成100多个国家级经济技术开发区、高新技术开发区和15个保税区、15个出口加工区、14个边境贸易合作区，内地呈现“特区化”，老特区原有的区位优势逐渐弱化，“特区不特”现象加剧。二是“先行先试”分散化，老特区作为国家“试验田”的历史地位面临挑战。自2005年以来，中央已经陆续批准了上海浦东新区、天津滨海新区和成都重庆三个国家综合配套改革试验区，分别赋予其在行政体制改革、金融制度创新以及城乡统筹发展三个方面进行先行先试，老特区不再是国家改革唯一的“试验田”，其改革任务、政策资源及资金项目支持面临竞争。三是国家区域发展战略转移，老特区的社会地位面临挑战。随着国家区域平衡发展战略的陆续推进：珠江三角洲、长江三角洲、西部大开发、振兴东北老工业基地、环渤海湾经济圈、中部崛起，中央支持的重心在转移。而且随着区域差距的日益扩大，落后地区人民要求发展机会平等的意识日趋强烈，特区自身的特区意识也在淡化。老特区已不再是媒体、公众关注的焦点。
　　
　　(二)老特区发展思路的战略转变
　　老特区呈现“特区不特”现象已是不争的现实，如结合当前国家发展战略和发展要求来看，“特区不特”并非偶然。新时期，特区要发展，必须在发展思路上实行战略转变。
　　1、发展动力：实现由优惠政策向体制创新转变。以优惠政策促发展只是一种治标、外在、浅层的模式，不具有可持续性。中央也一再强调不会再给经济特区什么特别的优惠政策，因此，老特区想通过优惠政策实现发展既不符合中央精神也不切合实际。而且随着经济特区的改革任务和发展重点发生变化，单靠优惠政策无助于当前主要矛盾的根本解决。特区要发展只能在体制、机制方面“增创新优势”，通过建立更具活力的管理体制和经济运行机制才能不断为经济特区的经济社会和谐发展“造血”，形成本地区治本、内生、深层的持久发展动力。
　　2、地区吸引力：实现区位优势向综合环境优势转变。区位优势只是先天的外在优势，并非地区发展的必要条件，而且目前这种区位优势大大削弱。真正吸引资金、人才的是一个地区的综合环境，包括：高效行政管理、廉洁的公务员队伍、完备的法律法规体系、开放的社会监督、文明城信的社会环境、发达基础设施以及人与自然和谐共处的生态环境。
　　3、价值取向：实现经济增长至上向全面发展转变。一直以来，在单纯追求GDP的高速增长思路指导下，致使资本能力过大，制度为资本让路，给我国经济社会发展带来了一系列问题：如环境污染、地区之间恶性竞争、血汗工厂，经济社会秩序受到挑战，影响我国经济的可持续增长与社会稳定。新时期，经济特区要正确认识和处理经济增长与社会全面发展的关系，从单纯追求经济基础增长速度和财富水平的发展思路转变到以“五个统筹”为指导，实现人与自然、经济与社会的和谐发展。
　　
　　三、新时期加快海南经济特区发展的对策建议
　　
　　海南省作为我国较早成立的经济特区之一，其发展不仪面临所有老特区所面临的挑战，而且存在以下特殊情况使得海南省的发展任务更为艰巨：一是由于历史发展战略失误错失了发展良机，到现在乃未能形成应有的地方财富积累。二是作为全国唯一一个省级经济特区，海南省面临其它城市特区所不具有的城乡“二元经济结构”和“三农”问题。在原有的优惠政策消失且没有强大的经济基础支撑的情况下，海南要实现现代化，就必须与时俱进，在体制与机制上不断增创新优势，在“特”字上做文章。
　　
　　(一)建立科学的行政管理体制
　　1、推进政府机构改革。在理顺各级政府和部门的事权和财权基础上，明确界定政府各部门的权责边界，避免行政管理过程中的错位、越位和缺位，提高行政管理效率，降低行政成本；推行机构设置撤并与整合，减少行政审批，规范和优化审批流程，提高办事效率；加强食品安全和社会治安等关系民生的管理部门的资金、人员倾斜力度。
　　2、完善行政决策机制。建立和完善集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、对重大问题、重大事故建立严厉的问责制度，建立严格的内部审计与纪检程序。提高行政决策的透明度，促进依法行政。
　　3、建立科学的绩效考核与评估体系。改变GDP至上的考核指标，增加促进就业、环境保护、社会保障等指标权重，以此完善职务晋升及人才选拨机制。
　　
　　(二)建立更加和谐的社会管理体制
　　1、进一步推进城镇化建设。统一城乡户籍管理制度，统一城乡产业规划进行城市扩容，通过“以城带乡，以工哺农”，逐步缩小城乡经济发展差距。
　　2、建立统筹城乡的社会保障体系。探索政府、就业单位和个人合理分担费用机制，试办土地换社保、换就业、换住房，妥善解决失地农民、进城农民工和外来民工社保、就业问题。
　　3、建立长效的监督检查和惩罚制度。对环境污染、食品安全、教育收费、药品价格、社保费用交纳、安全生产和拖欠农民工工资等民生问题，要重点监督检查，并及时做出处理。
　　
　　(三)打造更具活力的市场机制
　　1、促进生产要素的形成与合理流动。一是促进土地合理流转。加强和完善政府对土地的宏观管理和统一规划，增强政府对土地供应的调控能力：建立和完善科学的土地收益分配机制和征地补偿制度：探索和完善土地价格形成和市场交易机制，积极推进农村集体建设用地流转等方面的改革。二是促进资本的形成。综合税收优惠、市场准入和财政资金支持等手段，以各产业龙头企业为载体，有目的地吸引民间与金融资本向重点行业和企业集中，促进资本的形成。三是加大人力引进和储备。加大外来人才的引进力度，树立由待遇留人向靠机制、发展空间留人思维转变。大力发展海南急需的职业教育如旅游、化工、机械、企业企业管理、家政等，为海南省经济社会发展储备人力资源。
　　2、建立更具活力的市场经济基础。鼓励企业通过兼并、重组等方式，实行国有资本在竞争领域完全退出，在“国退民进”中提升混合所有制经济的层次。完善公司治理结构和激励约束机制，形成自主创新的微观体制基础。
　　3、规范市场主体行为和市场竞争秩序。加快建立以纳税、合同履约、产品质量、服务收费、环境保护等信用记录为重点，以市场准入、业务开展、信贷获得、品牌评选为主要奖惩手段的信用体系建设，促进市场规范高效运行。
　　
　　(四)建立更具特色的经济结构
　　1、依托资源禀赋，进一步做实“一省两地”战略。如工业应大力发展石油化工、钢铁、钛金属和石英沙等的加工与贸易，农业方面大力发展海水养殖、橡胶、南药、热带水果、农作物和蔬菜等优势产品，服务业应大力发展旅游业、娱乐业和物流业。各级政府应明确并做实本地区优势产业，争取实现“一县一特色产业、一乡一特色产品”，在省域内形成合理的产业结构和空间布局。
　　2、大力推行海南品牌战略。加快推进和引导海南企业参与省级著名商标、绿色食品商标、中国名牌、著名商标和驰名商标评选，优化审批流程，减少申报与评审费用，加强农产品原产地标志保护。
　　
　　(五)争取国家重大改革试点。为海南省经济社会发展助力
　　1、以改革促发展。各部门应积极准备，相合海南省自身经济发展要求，有选择性争取国家重大改革试点如农业政策性保险试点、环境保护改革试点、市政债券发行试点、城乡统筹改革试点、信用城市建设试点等在海南“先行先试”，为海南特色经济发展扩大政策空间。
　　2、以开放促发展。以建立洋浦保税港区和国际旅游岛为重点，提高对外开放水平。一是功能定位要高。应集加工、贸易、物流配送和保税为一体的综合区域，而不是单一的经济功能区。二是管理模式要新。应真正实行“一线放开、二线管住、区内自由”的“境内关外”符合国际惯例的管理模式。三是通关效率要高。如实行保税区与境外之间的货物流通的备案制度，允许保税区企业可以代理“一线”和“二线”的进出口业务。四是与海南本土的经济联系要紧。如支持有利于发挥海南省资源优势的企业进驻保税港区，使洋浦经济开发区成为带动海南省经济发展的火车头；建设国际旅游岛有利于发挥海南省独特旅游资源优势和扩大海南的国际知名度。海南省应充分利用特区政府拥有的特别立法权，在航权开放、免签证及落地签证进行立法，在免税商店和外汇管理方面寻求中央支持。

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