基于两个负外部成本内部化的煤炭开采税费水平研究

来源:用户上传      作者: 李国平 张海莹 戴卫华

　　内容提要　分别运用使用者成本法和直接市场法测算了煤炭开采中的代际负外部成本和生态环境负外部成本，基于两个负外部成本充分内部化的要求，提出煤炭开采中的税费水平需提高21―22个百分点；指出目前煤炭开采企业实交的资源税费、生态环境费用总额低于现行标准下开采企业应交的资源税费、生态环境费用总额，实质上是政府对开采企业进行了税费补贴，2008年的补贴规模达449，05亿元，根据价差法计算得出该项补贴与3653.69万吨二氧化碳排放有关。
　　关键词　资源税　负外部成本内部化税费水平碳排放
　　[中图分类号]F062.1、F812.42　[文献标识码]A　[文章编号]0447―662X(2011)05-0068-06
　　
　　煤炭资源的不可再生性和可耗竭性，使其在开采中面临代际负外部性问题。同时，煤炭开采活动不可避免地会对土地、水、大气等生态环境造成污染和破坏，产生生态环境负外部性。论文分别采用使用者成本法和直接市场法测算代际负外部成本和生态环境负外部成本，根据两个负外部成本充分内部化的要求，提出了煤炭开采中税费水平的调整目标。通过比较目前煤炭开采企业实交的资源税费、生态环境费用总额与现行标准下煤炭开采企业应交的资源税费、生态环境费用总额之间的差距，可见煤炭开采中两个负外部成本内部化的欠账规模和水平。
　　
　　一、煤炭开采中资源税费水平调整的依据――基于代际负外部成本充分内部化的要求
　　
　　从代际公平的角度看，当代人与后代人同为煤炭资源的受益者，要实现资源可持续发展，就需要从资源开采收入中提取一部分折旧或经济税，用于后备资源和替代资源的开发，这样剩下的开采收入才是不减少资源资产存量的能够无限期维持的消费水平。使用者成本是现在开采一单位资源给未来使用者造成的福利损失，即代际负外部成本。只有在开采收入中所提取的折旧或经济税等于使用者成本，才能实现使用者成本或代际负外部成本的充分补偿。前期研究成果中，由于数据的可得性，测算煤炭资源使用者成本时没有考虑开采过程中所浪费的煤炭资源即资源损耗因素，事实上煤炭资源不仅包括采出的可售煤炭资源，也应包括在开采过程中所浪费的煤炭资源，进而测算出的煤炭资源使用者成本才是真实、完整的。山西省资源型工矿城镇的煤炭资源回收率为43％，大部分乡镇煤矿资源回收率在15％左右。据山西煤炭产业循环经济发展研究课题组估计，改革开放20年间，山西省共开采煤炭80多亿吨，但是消耗的煤炭资源则高达200多亿吨。由此可以估算出，山西省每采出1吨可售煤炭，实际上破坏和消耗煤炭资源2.5吨。山西省作为我国的煤炭资源大省，供应了全国70％的煤炭需求，笔者以“山西省每采出1吨可售煤炭，实际上要破坏和消耗煤炭资源2.5吨”为参数，采用使用者成本法测算了我国煤炭资源的使用者成本。2000～2008年我国煤炭资源使用者成本见表1。
　　
　　将我国煤炭开采现行标准下应交纳的各项资源税费与煤炭资源的使用者成本进行比较，以考察我国煤炭开采中代际负外部成本的补偿状态和差距。目前我国煤炭开采中应依法交纳的资源税费主要是资源价款(探、采矿权价款)、资源税和资源补偿费。笔者根据山西省平均开采一吨煤炭交纳资源价款6元的标准，由全国原煤产量计算出我国煤炭开采活动中应交纳的资源价款总额(见表2)。煤炭资源税征收标准因各省区资源开采难易程度、品质不同而不一，此处取各省煤炭资源税征收标准的中位数(即2.50形吨)作为全国煤炭资源税的平均征收标准，进而根据全国原煤产量计算出我国煤炭开采活动中应交纳的资源税总额(见表2)。另外，根据1994年2月国务院发布的《矿产资源补偿费征收管理规定》，矿产资源补偿费=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数(即实际回采率／核定开采回采率)，费率按矿种进行分档，其中煤炭资源补偿费费率为1％。由于各矿区核定回采率和实际回采率数据难以获取，此处假定核定开采回采率和实际开采回采率相等，即将开采回采率系数定为1，进而根据全国原煤销售收入计算出我国煤炭开采活动中应交纳的资源补偿费总额(见表2)。
　　
　　将2000～2008年我国煤炭开采中应交纳的资源税费总额与1％、3％折现率下的煤炭资源使用者成本进行比较，见图1。
　　
　　可见，2000―2008年我国煤炭开采活动中应交纳的资源税费总额仅能部分补偿1％、3％折现率下煤炭资源的使用者成本。以2008年为例，我国煤炭开采活动中应交纳的资源税费总额是351.46亿元，远低于3％折现率下煤炭资源的使用者成本1612.38亿元，差额为1260.92亿元，补偿率仅为21.8％；更大大低于1％折现率下煤炭资源的使用者成本11456.50亿元，差额为11105.04亿元，补偿率仅为3.07％。由此，按照我国煤炭开采中现行资源价款(约相当于吨煤6元)、资源税(吨煤0.3～5元)和资源补偿费(从价1％)的征收标准，煤炭资源使用者成本中至少78％(3％折现率下)的部分不能得到补偿。
　　笔者认为，若将煤炭资源税征收标准由目前从量0.3～5元/吨(相当于从价1％左右)提高到从价10％，以2008年为例，全国煤炭开采活动中应交纳的资源税费总额将由351.47亿元提高到1668.42亿元，将能够完全补偿3％折现率下煤炭资源的使用者成本1612.38亿元，补偿率亦相应地由21.8％提高到103.5％；将能够部分补偿1％折现率下煤炭资源的使用者成本11456.50亿元，补偿率相应地由3.07％提高到14.56％。可见，煤炭资源税若由目前从量0.3～5形吨(约为从价1％左右)计征改为从价10％计征，可以有效解决3％折现率下我国煤炭资源使用者成本的补偿问题。这是资源税调整的近中期目标，而长期目标是补偿1％折现率下煤炭资源的使用者成本。
　　
　　二、煤炭开采中生态环境税费水平调整的依据――基于生态环境负外部成本充分内部化的要求
　　
　　鉴于煤炭开采活动所造成的环境污染与生态破坏问题的严重性，对生态环境价值损失，即生态环境负外部成本进行测算就显得十分重要。前期研究成果中，笔者采用直接市场法测算出2003年陕北地区煤炭开采活动造成的生态环境价值损失为265716.68万元，即开采吨煤会造成生态环境损失34.63元，其中环境污染损失占12.46％，生态破坏损失占87.54％。由于生态环境累积效应和变动效应的存在，以及矿区居民环保意识的增强，部分原来未计入或不受重视的损害项目被重新加以审视和考虑。并且，2003年以来，在国内煤炭价格持续上涨的刺激下，煤炭开采规模越来越大，生态环境必然在更大程度上遭到污染和破坏。前期研究成果属于保守估计，表现在：
　　在大气污染的经济损失计算中，主要计算了大气污染对人体健康造成的损失，未计算酸雨给农业造成的损失和增加清洗费用造成的损失。并且在计算中，采用了较高的污染浓度标准，如果按照国际卫生组织的标准计算则经济损失更大。在水污染的损失计算中，主要计算了水污染对人体健康和对农业造成的损失，未计算水质污染所造成的缺水损失。在固体废弃物的损失计算中，仅计算了废弃物的堆存占地损

失，没有计算固体废弃物的处理损失。在水资源的破坏计算中，以神木县主要河流的水资源衰减量作为估算对象，实际上神木县有数十条地表径流断流，20多个泉眼干涸。在土地资源破坏的计算中，主要计算了采煤占地损失，采煤造成的水土流失、地表塌陷损失，而没有将所需的复垦费用计算在内。在植被破坏的计算中，计算了采煤直接破坏林地、草地的损失，以及地表沉陷、地水位下降或改向、粉尘对植被的破坏损失，但没有计算对物种资源、生物多样性、湿地生态系统等所造成的破坏损失，而后者的损失一般更大。2003年陕北地区煤炭开采所造成的生态环境价值损失估计值误差分析结果见表3。
　　
　　
　　2000年以来我国原煤平均销售价格持续上涨，尤其是2003年以后上涨速度进一步加快(见图2)。2003年我国原煤平均销售价格是142元／吨，2008年已上涨到549元／吨，几乎是2003年平均销售价格的4倍。在原煤价格飞速上涨的刺激下，煤炭开采企业加大开采力度，生态环境在更大程度上遭到污染和破坏，开采活动所造成的生态环境价值损失需再估算。
　　山西省环保局《山西省煤炭开采环境污染和生态破坏经济损失评估研究报告》得出山西省2003年采煤造成的大气、水及固体废弃物污染的环境价值损失约62亿元，平均开采一吨煤炭造成的环境污染损失为13.78元；造成的生态破坏价值损失约为226.77亿元，平均开采一吨煤炭造成的生态破坏损失为50.45元。也就是说，山西省每开采一吨煤炭，会造成生态环境价值损失64.23元。以陕西、山西省开采吨煤所造成的生态环境价值损失为依据，估计2008年全国开采吨煤所造成的生态环境价值损失在64.23～68.47元之间。
　　生态环境税费制度是实现煤炭开采企业履行生态环境保护义务的有效手段。将我国煤炭开采现行税费征收标准下应依法交纳的各项生态环境税费与煤炭开采活动所造成的生态环境价值损失进行比较，以考察我国煤炭开采中生态环境价值损失的补偿状态和差距。目前我国煤炭开采活动中应交纳的生态环境税费由两部分构成：一部分是生态环境费用项目，主要有排污费，土地复垦费、水资源补偿费、水土流失防治费及矿山环境恢复治理保证金等；一部分是生态环境税收项目，包括城市维护建设税，土地使用税等。根据笔者调研情况，税收部分占生态环境税费总额的比重较小(约为10％～15％)，这里不予考虑。下面以山西省为例，比较2008年开采吨煤应交纳的生态环境费用额与生态环境价值损失之间的差距，见表4。
　　
　　2008年山西省开采吨煤应交纳的生态环境费用是24元，低于开采吨煤所造成的生态环境价值损失64.23～68.47元，差额为40.23～44.47元，补偿率仅为35.05％～37.37％。可见，按照我国煤炭开采现行生态环境费用征收标准，生态环境负外部成本中至少62％的部分不能得到补偿。
　　综合以上对煤炭开采活动中两个负外部成本补偿状态的分析，若要实现使用者成本和生态环境负外部成本的充分补偿，以2008年为例，煤炭开采中资源税的征收标准应由目前的从量0.3～5元／吨(约从价1％)提至从价10％；开采吨煤应交的生态环境费用标准应由目前的24元／吨提至64.23～68.47元／吨，即每吨提高40.23-44.47元。综合资源税和生态环境费用的提高幅度，煤炭开采活动中的税费水平应提高约21～22个百分点。
　　另外，考虑到目前我国环境税迟迟难以推行，以及“费改税”的发展趋势，作为一项过渡政策，可以提高煤炭资源税征收标准21～22个百分点，以实现两个负外部成本的内部化，达到资源节约和环境保护的双重目的。
　　
　　三、我国煤炭开采企业实交税费水平与碳减排
　　
　　上文提出煤炭开采活动中的税费水平提高21～22个百分点才能满足两个负外部成本充分内部化的要求，这为改革煤炭开采企业的税费征收标准提供了参考。接下来我们要考察煤炭开采企业在现行税费征收标准下的执行状态。
　　目前煤炭开采企业实交的资源税费、生态环境费用额与现行标准下开采企业应交的资源税费、生态环境费用额之间存在着差异。以2008年为例，我国煤炭开采企业实际交纳的资源税费额为220.24亿元(见表5)，即开采吨煤实际交纳资源税费7.9元。而按照国家现行标准，应该交纳的资源税费额为351.46亿元(见表2)，即开采吨煤应交资源税费12.61元。实际交纳的资源税费额低于应交纳的资源税费额，差额约为131.22亿元，也就是说，每开采一吨煤炭，煤炭开采企业实际少交纳资源税费4.71元(见表5)。
　　
　　数据来源：实交资源税额来自《中国税务年鉴2009》，探、采矿权合同额来自《中国国土资源年鉴2009》，实交资源补偿费额用应交资源补偿费额来代替，即等于煤炭销售收入的1％。
　　另外，据山西省社会科学院的研究，山西省国有重点煤炭企业开采一吨煤炭实际交纳的生态环境费用为12.6元。根据笔者前面的分析，2008年山西省开采一吨煤炭应该交纳的生态环境费用为24元。也就是说，山西省煤炭开采企业每开采一吨煤炭，实际交纳的生态环境费用比应该交纳的生态环境费用低约11.4元。由此推及全国，2008年我国原煤开采量27.88亿吨，实交生态环境费用额和应交生态环境费用额之间相差约317.83亿元。
　　综上，目前我国煤炭开采企业实交的资源税费、生态环境费用总额低于现行标准下开采企业应交的资源税费、生态环境费用总额，降低了开采企业的生产成本，实际上是政府对开采企业的隐性税费补贴，2008年补贴规模达449.05亿元，即吨煤补贴16.11元。
　　如果政府取消对开采企业的此部分补贴，假设开采企业将此部分成本完全转嫁给煤炭消费者，那么，吨煤的销售价格相应上升16.11元，进而会抑制一部分煤炭消费量，我们仍以2008年为例，运用价差法2计算取消此部分补贴后煤炭的消费量，并计算相应的二氧化碳减排效益。
　　根据国际能源机构出版物(1999)中的公式进行研究：
　　
　　
　　
　　其中：ε为煤炭长期需求价格弹性；Po和P1分别为取消补贴前后的煤炭价格；QQ和Q1分别为取消补贴前后的煤炭消费量。
　　对于煤炭长期需求价格弹性s的计算，由于采用方法与数据的差异，不同学者计算的结果不同。本文选取焦建玲计算的数值-0.96作为我国煤炭需求价格弹性。-0.96的数值说明我国煤炭需求关于煤炭价格变化近似于同比例变化，弹性偏大，原因之一可能在于我国经济仍然属于粗放式增长阶段，资源使用效率较低，浪费现象比较严重。
　　根据公式(1)可得公式(2)：
　　
　　
　　
　　其中，各项参数意义同前，根据上式可以计算取消补贴后煤炭消费的减少量。然后根据煤炭的碳排放系数，利用公式(3)可以计算取消补贴后二氧化碳的减排量。
　　
　　
　　
　　其中，ACO2是取消补贴后的二氧化碳减排量，ξ是煤炭的二氧化碳排放系数(t／tee)，此处用国家发改委能源研究所的推荐值0.67。
　　结果表明，取消此部分税费补贴将可以削减3653.69万吨二氧化碳，尽快取消我国煤炭税费补贴，对于增加政府的财政收入、转变煤炭开发和消费方式以及我国完成至2020年单位GDP二氧化碳排放降低10％～15％具有积极意义。
　　
　　作者单位：李国平，西安交通大学经济与金融学院
　　张海莹，河南财经政法大学成功学院文法系
　　责任编辑：心远

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