大气污染跨域治理府际契约构建及其组织运行
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摘要：源于大气的“无界化”“外溢化”特性、行政科层管理的“属地化”表现以及我国现有的政治传统，吸收其他主体参与的跨域政府合作成为大气污染防治的最佳选择。新区域主义和复合行政理论下的跨域治理并非指成立专门的行政机构，而是跨域政府主导下的价值正当性合作。跨域合作组织的构建并非来自中央的授权，而是基于平行政府以契约为基础对自身管辖权的部分让渡。合作组织代表的是跨域政府对大气污染治理的协商合意，原则上可消解国家主义设计和区域主义运行的逻辑冲突。为确保大气污染合作组织的畅通运行，需要设置分工明确的职能部门和设定有序运转的完整机制。通过谈判协商确定各方接受的合作原则是组织运行的前提，协调相关方利益关系是机构运转的核心部分，积极发挥专业人员的智慧及进行有效的执行则是运转的支撑和关键。
关键词：大气污染;跨域治理;府际关系;契约
中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）03—0055—07
随着经济的快速发展，大气污染成为突出的公共问题，这不仅严重制约社会发展的速度成效，而且严重威胁人民群众的身心健康。从生态环境部公布的2017年中国生态环境状况公报看，虽然蓝天保卫战成效显著，但城市大气重度、严重污染天次占比仍较高，PM2.5、PM10、O3等污染物浓度仍较高[1]。所以，在我国生态文明建设“着力解决突出环境问题”过程中，重点之一仍是大气污染的治理。在现有政治体系中，地方政府是本行政区大气治理的主体，但这种单一治理主体越来越难以适应大气的“跨域”特性。打破行政区划，实行跨域协同治理就成为解决问题的钥匙。由此，本文以跨域治理为基础探讨三个问题：一是大气污染跨域治理模式的选择;二是跨域治理中府际关系的构建;三是持续性的跨域合作如何运行和奏效。
一、政府主导的跨域治理是大气污染防治的最佳模式
“跨域”的一般性理解是跨行政区域、跨领域等，但随着治理理论的兴起，其扩大性含义已延伸至跨部门。自1989年世界银行提出“治理”概念后，因其具有对传统官僚制行政的改革性/替代性特征，有关“治理理论”的研究迅速成为学界热点。随着跨行政区域、跨领域的公共性问题越来越突出，同时这些问题的解决也需要跨部门协同合作，“跨域治理”自然成为治理理论研究中的重要分支。中国最早开展跨域治理研究的是台湾学者，其主要代表有林水波、李长晏合著的《跨域治理》和林水吉的专著《跨域治理——理论与个案研析》。据现有文献查找，大陆在此领域的最早研究成果是刊登在《地理与地理信息科学》2008年第1期马学广等合著的《从行政分权到跨域治理：我国地方政府治理方式变革研究》。之后关于跨域治理的研究成为公共管理热点并延续至今。
林水波、李长晏认为，跨域治理是指针对两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，它们彼此之间的业务、功能重叠和疆界相接，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，需要公部门、私部门及非营利组织的联合行动，通过协力、社区参与、公私合伙或契约等方式，来解决棘手难以处理的公共问题[2]（p.3）。大陆学者以此为基础，大致从治理主体的多元化、多元主体应建构的关系及多元主体共同应对跨域问题的过程三种视角对“跨域治理”进行界定。学者们都赞同跨域治理的主体是多元的，但在多元化的阐释上有偏差，有些指的是包括政府、企业、社会组织及公众的广义多元，而有些学者仅指跨域的多个行政政府。差异形成的原因主要在于研究的需要，本文倾向于从“跨域治理”突破“行政区治理”的视角进行阐释。跨域治理是突破传统政府管理理念的一种新型治理模式，涉及的主体不仅包括政府部门，还包括企业、社会组织及公众;所要解决的问题应跨越传统行政区划，非单一地方行政力量能解决;所采取的措施应体现战略性和前瞻性，也就是说措施不仅有利于当下问题的解决，还要考虑到地方的整体及长远利益;跨域治理還应体现多元主体间的协同性及治理的过程性等特点。由此，跨域治理指的是多元治理主体（包括政府、企业、社会组织和公众）共同应对、解决、预防因疆界相接、业务交往或功能互通等产生的跨行政区公共问题，通过通力协作解决问题的过程及期待取得良好效果的统称。
与“跨界治理”相近的还有“区域治理”“都会区治理”等，这些模式均非源于大陆。但是，随着我国近些年经济、政治及文化诸多方面的变化，有关公共问题的“行政区管理”已逐渐向“跨域治理”转变。具体来讲，当地方经济发展的体量逐渐增大，随之产生的跨域公共问题超越地方政府解决范围时，客观上需要跨行政区处理;还有随着我国民主政治的不断发展，政府对非政府组织参与公共事务的渐趋式放松管制;再加上公众参与公共事务的意识不断增强，跨部门的合作成为趋向性选择。具体到大气污染防治领域，除上述多种因素合力外，还可以从议题本身及解决方式的传统性进行深入分析。从议题本身看，大气与其他公共问题相比最大的特性就是“无界性”“外溢性”。“无界性”即归属边界不清或归属处于不断的流变中，对其治理往往超越了单一地方政府的管辖能力;“外溢性”即大气的正外部性或负外部性，当一地方大气处于较优状态时，边界区域可以共享，反之共担风险。所以，为持续良好状态的多赢结果或避免问题扩大时的相互推诿，客观上需要跨域政府间的合作治理。从传统解决方式看，基于韦伯科层组织理论，完全合法化、正式化、稳定化的行政管理机构可以有条不紊地追求常规化的管理结果，但“官僚主义、仪式主义、行动僵化等科层治理机制缺陷形成的组织失败常常导致政府在满足社会需求方面的无能和无效”[3]。所以，大气污染防治应该包含并体现所有利益相关者的智慧，这样才能获得更大的治理空间。
很多因素影响了跨域治理，比如治理主体的地位、彼此间关系、利益冲突等。具体到大气污染跨域治理，除上述因素外，有学者从治理主体的单一性、协调的碎片性进行分析[4]，有学者从地方政府目标差异性及影响的不均衡性进行阐述[5]。综合以上成果，本文认为影响大气污染跨域治理的关键性因素是“属地化”特性，具体表现为属地化发展、属地化考核、属地化治理等。相邻边界的地方政府因为客观外在条件如气候、资源、地质等趋于同质性，与之相伴的是彼此间的较高依赖性。但是，地方发展均有自我选择性和自身偏好性，发展中往往只会顾及自身利益，几乎不会考虑地方追求可能带给毗邻地的影响或威胁。对地方政府官员的考核虽然加入了除经济指标之外的如生态等其他指标，但由于环保问题的潜在隐藏性、生态建设的较长周期性，GDP考核仍是重要指标（有时甚至是唯一指标）。明确的行政区划虽有利于促进权属清晰的地方化管理，但当地方发展排放的污染物跨越行政区划对毗邻地造成伤害时，属地化的解决方式就需要被打破，跨域性的地方协同就成为必须。 如何解决影响跨域治理的不利条件？有学者提出了构建多主体内部及之间伙伴关系的解决策略[6]，有学者从市场机制和官员考核两角度进行破解[5]，有学者提出了完善跨域治理结构设计和创新合作执行机制的对策[4]。大气污染跨域治理研究，除了进行具体机制回应性探索外，首要是要探寻适合我国国情和现状的治理模式。一般而言，公共问题的解决模式有三种——政府、市场和社会。三种模式各有优劣且优势互补，政府、市场及社会治理的最大优势分别在于宏观长远性、立竿见影性及自由民主性。在我国实际大气污染治理中，虽已有其他力量（企业、非政府组织、公众）的参与，但根本性力量仍是政府。虽然地方权力有限，但最具有因地制宜的策略选择权，所以地方政府依然并将长期是污染治理的主导性力量。再加上党领导下的政府最能彰显集中办大事的优势，政府主导其他主体参与的跨域治理模式更符合大气污染防治的战略选择。
二、 构建以契约为基础的跨域府际合作关系
为确保政府主导的跨域治理模式现实构建的合理性，就需要进一步探索其价值支撑和理论依据。
（一）跨域合作的理论依据
西方公共问题的解决走过了“传统区域主义—市场机制—新区域主义”的发展路径，新区域主义是对传统区域主义治理主体单一化及地方政府治理割裂化的超越，是對市场机制多中心治理效率低下及忽视社会公共整体利益的创新。这三种路径的主要区别在于传统区域主义强调行政手段的权威性，主张通过“巨型政府”解决公共问题;市场机制理论强调个人主义的重要性，主张通过市场手段的运行对跨域公共问题进行制度安排;新区域主义“并不关心体制结构的改变，而是强调社会力量和公民对大都市区治理的参与，这也是它与传统区域主义的本质区别” [7]。从三者手段对比看，新区域主义更具有现代化治理的内质;从逐渐解决巨人政府及市场主导弊端的发展过程看，新区域主义更有利于复杂性跨域公共问题的长效解决。这种从国外传入的理论因为强调“治理”“跨部门”“合作”“公民社会的参与”等现代化主张，对我国进行跨域治理研究具有重要的借鉴意义。
为了解决区域经济一体化与行政冲突，我国学者王健等提出了强调多中心、交叠与嵌套及自主治理的“复合行政”理念[8]，其主要特点在于充分发挥政府和非政府组织等多元主体的积极性，进行多元主体之间的多层次合作，形成民主合作的自主治理网络。从其特点可以看出“复合行政”致力于对传统政府管理体制的转变，对于跳出传统行政区划的思维束缚具有重要的启示意义。
新区域主义及“复合行政”理论虽起源于不同的文化背景，但都对传统行政管理提出了挑战，是政府主导的跨域治理模式提出的理论基础。
（二）制度对府际合作的规范
“复合行政”与传统单一行政的本质区别是强调积极发挥中央政府、地方政府及非政府组织“多中心”作用，这与“新区域主义”构建的多元主体具有形式上的一致性。但是，我国“复合行政”理念的提出具有独特的地域性原因，是对“行政区经济”进行反思、积极跨域行政区划屏障、保障区域经济一体化发展的政府管理改革理论，其核心性观点是多中心的“合作”，这既不需要建立人员臃肿的复杂行政机构，又能满足对跨域行政区划提供统一行政服务的要求。“这种机制既不是政府之间按照行政命令，采取兼并或合并的方式，建立的集权的一级行政机构，也不是松散的政府间协调机构，而是具有一定行政职能（仅限于跨行政区职能）的政府间合作机制。”[8]这一理论强调，地区经济不论发达与否，地方政府不论是否强弱，均是平等主体，都有平等组建或退出合作关系的自由，也有平等表达意愿的自由，还有违约后接受公平受罚的义务。
新区域主义不仅强调社会力量的参与，而且强调多元主体之间的协调行动。协调行动要有区域认同意识，在认可跨界公共事务休戚相关及利益一致的基础上，形成区域认同、归属及一致性的期待结果;需要灵活的协调机制，用于协调多元治理主体之间的决策—落实—执行—评估等过程;为了提高协调效率，必须制定协调制度进行规范。由此可以看出，新区域主义是“规划者聚集所有的潜在利益相关者汇集成协作网络，透过对话和协商过程，取得目标和具体行动的共识”[9]。实质是通过制度来协调多元主体之间如何合作的理论。
新区域主义提倡的政府合作，虽然也包含非同级政府之间的合作（隶属性上下级政府之间实质是服从关系），但本文侧重研究的是同级别即平行性政府之间合作关系的构建。首先是构建前提——依赖性和冲突性。并不是所有的平行政府都需要建立合作关系，只有在共同面对需要解决的问题且仅靠单方力量无法解决时，才有建立合作的必要和可能。其次是构建规则——制度性和保障性。具有独立经济权和行政管辖权的政府之间的合作必须依靠制度保障，制度可以提升策略的普遍性及维系关系的稳定性。再次是构建过程及结果——落实性和惩罚性。自主协商的规章制度落实中还会出现预期未见的困难，仍需继续协商达成一致。为了减少落实障碍，尽量取得期待结果，也应提前预设一方拖延落实的惩罚性措施。从现有分析可以得出，新区域主义构建的政府合作关系实质是制度约束下的合作。
（三） “契约合作型”跨域府际组织的构建
有学者曾经撰文论述跨域治理理论与现实存在差距，因为理论假设的两个条件——成熟的多元主体及它们之间的合作在我国现有实践中并不具备，所以需要认真审视跨域治理的适用性[7]。这就需要进一步研究我国解决公共事务的运行机制及公民社会的发展程度。从运行机制看，我国是中央政府统一负责、地方政府贯彻执行的集中式管理，这虽与跨域治理主张的平等主体理念不契合，但并不影响平行政府基于现实需要之间的合作。如何处理中央政府与地方政府的治理关系呢？中央政府在跨域治理中依然要发挥统一规划、统筹安排的宏观主体角色。这是对跨域治理理论的灵活性运用，既考虑到我国治理的特殊性又体现出理论构建的设想性。社会力量虽仅在环保知识宣传、教育、研究等领域发挥着有限作用，但随着我国政府建设生态文明社会信心和决心的提升，党和国家已逐渐在高规格的政策、法律当中积极鼓励其参与政府治理。 接下来的关键是讨论平行政府之间的合作关系如何构建。稳健长久的合作关系需要一个既独立又依附于地方政府的合作性组织。这一组织的权力从何而来，是来自中央政府的授权还是地方政府的让渡？授权与让渡是权力获取的两种不同方式，传统的“君权神授”是愚昧社会统治阶级麻痹被统治阶级的神圣辩词，现代意义上的政府权力源于洛克阐述的政府理论。按照洛克对政治权力起源的追溯，人类最初处于自然状态，由自然法保护自身财产和人身安全，每个人兼有执行自然法的权力。但是，人的自私容易偏袒自己及朋友，又极容易过分惩罚别人，所以政府共同体是制止人类偏袒和暴力的恰当方式，政府权力是每个人自愿放弃一些自然权力并统一交由作为整体的共同体处理的结果。所以，一切政治权力的根源在于让渡。由让渡组建的最高政府为了方便管理及提高效率，有权组建各级政府及政府各部门，并分别授予其权力，所以，授权是上级政府对下级政府的分权，而让渡是平等主体的权力出让。
跨域合作组织的建立完全出自临界地域对于大气污染防治必须性的客观需要，或者说只有跨域行政区认为完全有必要建立此机构才讨论构建问题。既然“所有这一切都不是为了其他目的，而是为了民众的和平、安全和公共利益”[10]（p.114），那么就需要跨界地方政府把原属于自己拥有的解决大气污染的部分权力让渡出来，统一交由自愿组建的这一共同体。虽然跨域政府有组建的完全自由，从理论上讲也有完全解散的自由，但因为一个机构的建立有它自身的使命或运行期限，所以完全有必要正式签署多方自愿协商并具有法律效力的协议（参见图1）。
2006年环保部组建的华东等6个区域环保督察中心是跨行政区域治理的有益尝试，“在很大程度上弥补了我国环境管理体制在区域环境治理监管层面的空白，在跨域环境问题治理、地方环境政策执行监督等层面发挥了重要的作用”[11]。理论上区域环保督察中心应是国家权力机关的代表机构，但在实际运行中存在国家主义设计与区域主义运行的逻辑矛盾。国家主义运行的逻辑是中央对地方的信任并未完全建立，需要通过代理机构对地方落实政策等进行监督，但由于代理机构监督权力与范围并非完全匹配，往往产生的结果是代理机构的软弱性;区域主义强调所建机构代表地方政府，是实际问题的解决者，但往往产生的结果是政府部门的臃肿及跨界性问题的突出。十九大之后，6个区域環保督察中心已变更为督察局，作为生态环境部的派出行政机构，有效地解决了其执法身份问题，是环保治理体系渐趋现代化的进步。本文探讨的跨域合作组织，有别于纯政府性的派出机构，中央可在相关政策和文件中进行原则性规定，所以其运行的逻辑前提并非国家主义和区域主义，而是维系平等主体关系的契约。
有学者曾撰文指出，地方政府跨域合作作为横向府际关系的一个展开，打破了以土地管辖权为基础的权力配置格局，与现有国家结构形式安排存在相当程度的紧张，因此需要对其合法性及正当性予以证明[12]。合法性是合作性机构设立的基本前提，有学者指出可以通过宪法的补充性或解释性修订进行证明;也有学者指出宪法并未涉及跨域政府合作的条款，那就并未禁止地方政府的缔结权。解决合法性问题可以继续在法律框架下探讨，但地方政府进行跨域合作是对公共事务的积极回应，这种价值正当性诉求可为跨区域合作组织的设立提供充分依据。
三、大气治理跨域政府合作组织的运行
跨域政府合作意向达成后，接下来主要讨论如何合作和怎么合作的具体事项，这就需要组建一套完整的运行机构及制定完善的运行流程。
（一）合作原则是组织运行的前提
首先要解决的是合作组织领导者人选的问题，可以依据解决问题的专属性，从相关部门选拔具有担当精神及能力较强的领导干部担任。因为打破了土地管辖权的限制，依照平等原则，领导人应由合作各方选出的干部轮流担任，并按照跨域大气问题解决预期确定担任周期。
成立跨域政府合作组织委员会作为决策部门，成员自然源于合作各方选出的领导者，主要就跨域合作的原则性事项进行谈判和磋商。
确定共同但有区别责任的分担原则。“共同但有区别责任”是我国在联合国气候谈判大会上提出的不同于发达国家的分担原则，这一原则同样适用于具有不同发展程度的区域之间。“共同责任”是因为跨域地区因自身发展的需要对大气污染做出了历史和现实的“贡献”。“区别责任”主要是按照对大气污染“贡献”程度进行分担，但仅单纯考虑现实污染物的来源结果往往是由污染严重的经济落后地区承担更多的责任。这显然有失公允，因为并未均衡考虑污染的历史性贡献。所以，“将历史形成的分工和区域经济社会一体化与污染来源因素综合考虑，建立成本分担机制”[13]。
确立利益补偿机制。“利益的补偿机制是指基于利益共同体，当协作治理出现利益不均衡时，对于利益受损方应当进行合理的补偿以保证治理的公平和后续合作的开展。”[14]在上述跨域治理影响因素的梳理中，地方利益是主要原因。所以，这一机制是影响跨域治理能否实现的关键。在协商确定了补偿原则、补偿标准、补偿资金来源、补偿方式等基础上，对跨域合作较落后地区、落后产业或因为治理利益受损产业进行利益补偿。
确立技术互助机制。企业虽是大气污染的主要责任者，但也是污染治理的主要承担者，其中一个重要职能是为治理提供技术研发及使用。跨域治理中也可以尝试构建企业之间在不违反商业秘密和道德的情况下进行技术互助合作机制，已有成熟治污技术的企业可以对同类企业污染治理提供技术或经验援助，促使污染物治理的内化及高效化。为保障合作的长期性有效性，合作机构还可以进一步协商建立有偿的服务机制进行对口合作。
构建大气跨域治理基金制度。跨域合作机构所需经费采用多渠道进行筹集，部分来自于跨域政府的拨款，部分来自于企业对治理大气污染的捐赠。虽然捐赠源于自愿，但可以按照企业实力及效益，政府进行相应的委派捐赠。还可以设立大气跨域治理捐赠平台，吸收社会自愿捐赠。设立基金管理部门，对资金进行专项管理，专款专用。如跨域合作目标达成或中断中止，清算基金，按照协议回拨地方大气污染治理部门。 （二）多方协调是组织运行的核心
“政府跨域治理就是一个涉及多个子系统且子系统之间关系复杂的系统，具有复杂巨系统的属性。”[15]本文提出的跨域政府合作组织就是跨域政府有合作解决大气污染意愿的产物，但粗框架下的意愿还需要更多协调才能变为真正的落实，所以成立一个协调部门是完全必要的。这一机构主要用于跨域合作政府之间的大协调、相关部门协作的中协调及治理主体间的小协调等。依照内容复杂程度、难易程度采取不同的协调方式。涉及跨域地区根本性利益的，可以采用高规格的如领导人峰会（如省长峰会）达成框架性协议的方式进行协调。其中协调的一个重要内容应是与大气污染相关信息的公开披露程度，由于信息披露制度的不健全及地方利益保密性，合作方应拿出诚意协商公开原则、程度、方式等。合作组织对大气污染的治理需要更多部门的通力协作（如企业的管理部门、交通部门等），地域性的部门间协作由当地政府自行协调，跨域性的部门间协作由协调机构搭建平台展开。跨域政府合作组织内部政府与企业、企业与企业、政府与非政府组织等治理主体之间的协调也应由协调机构制定规则、方式等展开。所以，跨域治理“更重要的是协调”[16]。
（三）专业咨询是组织运行的支撑
大气跨域治理比地方单主体管理更具有复杂性，需要更为专业的研发团队。虽然政府具有较为丰富的治理经验，但可能缺乏解决问题的前瞻性和世界性，构建此领域专家学者组成的咨询团队可以和政府形成互补性优势。成员构成主要是来自地方高校、研究所、企业等的专家学者，形成地方知名专家牵头的凝聚力专业团队，并聘请全国性专家进行宏观指导，有条件的也可以邀请国际专家介绍成功经验。具体运行主要参照跨域合作议程，采用政府主办的讨论会方式展开。专家首先要对问题进行前期评估，形成评估性报告，之后对其展开讨论，形成一致性的讨论意见供合作机构参考使用;合作期间要展开调研，对新出现的问题或潜藏的问题早发现，早商讨，将商讨意见及时反馈给合作领导机构;预期目标完成后的合作性经验，要经过理论提升后进行扩展性推广。
（四）有效执行是组织运行的关键
协议是政府间合作关系持续维系的保障，在实际中往往受机会主义的影响出现一方违约的情况。为保障合作協议有效执行，必须成立具有强制执行力的部门。成员主要来自合作方的各自委派，考虑到其强制性特点，合作方可以向共同上级机关申请由其指派一定的成员，指派人员主要督促合作协议的执行。强制执行的权力来自于合作协议中的强制性条款，所以条款必须明确如果一方违约应承担相应的经济责任、政治责任及法律责任。经济责任主要依照违约程度进行核算，在确定的交付期限内违约方要把违约金交由合作组织统一管理和使用;政治责任的承担可以采用减少违约方领导人的轮值任期、委派人的数量的方式，也可以采用减少对违约方政治合作优惠等方式;法律责任的承担主要指如果一方在合作期限内，经另一方的多次催促仍不履责的，可以诉诸法律让违约方承担强制条款中的经济责任及相应的滞纳金。赔偿所得费用由履约方享有，交由当地大气污染治理部门进行统一管理使用。
在我国诸多公共事务的解决中，大气污染是最为突出的难题，它的有效解决将是个漫长、反复的过程。在这一过程中，可能更为重要的是打破传统思维定势及原有体制的障碍，探索能够协调各方利益的灵活机制，也许构建跨域政府主导下的多方合作将是更为有效的方式。
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[责任编辑：杨 健]
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