中国古代监察制度的德性取向

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　　〔摘要〕 秦代开创的监察制度成为中央集权制度的重大特色，对后世影响深远，但由于秦制的价值取向是效益最大化，其于终极价值领域的悬空为后代监察制度的德治取向留下了成长空间。西汉以降，监察制度的运行，除了遵从“政”之原则，还有兼具“教”的意义。宋代监察对隋唐体制有了重大突破，实行台谏合一，台谏制度成了党争的催化剂;明代以六科为代表的监察官员位卑而权重，在“癸巳京察”事件中出现的重大政治风波显示出明代监察体制“政”与“教”的失衡;清代的监察制度一度陷入以密折专奏为核心的异化监督，其根源在于君主极权的单线治理格局。“政”与“教”成为中国传统监察制度价值取向中至关重要的内容，传统监察制度之流变亦映射出二者间极为微妙而又错综复杂的关系。
　　〔关键词〕 监察制度;“政”与“教”双重性;德性取向
　　〔中图分类号〕D909.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2019）05-0088-10
　　引言
　　中国古代监察体制的历史沿革是国家监察体制改革中的重要资源，古代监察制度发展、演进中的经验教训更是当下监察体制改革的历史镜鉴。作为中国传统政治实践中极为重要的一部分，古代监察体制改革形成了全国统一、相对独立和非地方化的较为完善的系统监察体制，传统中国吏治之清明、纲纪之整肃、政治污弊之涤荡多倚赖此体制。监察官员位卑而权重，其遴选异常严格，除了器识远大、学问渊博的能力要求外，内存忠厚之心、外振正直之气的儒家君子标准更成为监察官员的道德要求。
　　当下学界对于中国古代监察体制的研究，蔚为大观。有学者从监察法治出发，总结了中国古代在吏治领域的举措，阐述古代吏治的当代价值[1];有學者考察了中国古代监察体制的演变，研究了古代监察机构与监察法所缔造的监察文化的当代意义[2];有学者系统阐述了古代监察法律的流变[3];有学者从机构沿革的角度出发，总结了中国古代监察机构改革的经验教训[4];有学者从监察机构的职能出发，论述了古代监察机构的基本特征及借鉴意义[5];有学者从司法制度角度出发，论证了古代的司法监察对司法活动的重大意义[6];亦有学者从官制文化出发，研究了古代监察体制的巡视制度对当代权力制约的意义[7]。总体而言，现有的研究均侧重于制度层面的梳理，形成了较为丰富的研究成果，具有极其重要的史料价值;但从传统中国监察制度的价值层面和政治治理逻辑层面的展开的研究则很少，不能不说是一种遗憾。
　　传统中国的政治与道德密不可分[8]，这是理解古代监察官吏的重要维度。古代中国与西方专制国家的重要区别在于，皇帝的权力总是受到极多的制约，内部的制约在于皇帝内心也认同“纲纪法度，为治之本”，而外部制约则主要来自承担了政治监督任务的言官。而且，传统中国的政治整肃更看重“治吏”，这构成了传统中国的重要治理逻辑。因而，传统社会中的官员，尤其是承担了政治监督职能的官员，对其品性贤良方正、清正廉明的要求就成为古代政治的核心诉求之一。在此角度上也可理解为何中国传统政治制度均需承担“道德”与“政治”的双重功能，古代监察制度亦是如此。
　　传统中国的官吏尤其是监察官员区别于同时期西方官吏的特点在于，西方的官吏仅仅以对法律体制的掌握和技能的娴熟为遴选依据，对官员的私人领域在所不问;而传统中国对官员个人甚至整个官僚系统的要求是双重的，既要求其具备“钱粮刑名”等技术性官僚的职能，又在道德上提出了极高要求。在这种双重标准下，监察官员乃至监察体制的德性要求始终居于极高的地位。
　　一、秦制于终极价值领域的悬空
　　“百代都行秦政制”，自秦伊始，历代政治家均对监察制度斧正朝野得失、匡扶吏治清明寄予厚望，监察官员甚至被称为“风霜之吏”。始于秦代的御史监察制度具有里程碑式的意义，开启了中国监察制度史新的篇章。秦代开创的监察制度成为中央集权制度的重大特色对后世影明深远。秦在中央设置御史府为最高监察机关，以御史大夫为其长官，“掌副丞相”，贵为“三公”，典正法度，纠察百官。御史大夫下设副职御史中丞，在朝堂内领侍御史受公卿奏事，按章举劾;对外节制监察御史，以督州县。地方上，设置监御史监理诸郡，察举地方郡县的违法事宜。值得注意的是，秦代监御史受御史府节制，由御史中丞直接指挥，并不隶属于地方官吏系统，也不长期专驻一地。如此，秦代朝堂内有御史大夫、御史中丞、侍御史，外有派驻郡县的监御史，纠察非法，强化集权。但秦代的御史往往身兼两职，既是御史也是行政官员，承担了大量行政事务，他们的职责和活动方式、对司法活动的监督，都缺乏明确的规定，可见，秦朝的监察制度尚属初创级阶段。然而，从秦代制度选择的渊源中能够看出，秦的制度价值取向是效益的最大化。尽管秦穆公的兴盛来自于“起于市”的百里奚操王道之学王道治国是经过两千多年历史延续的成规定制，其最为成功的范例便是西周礼制，历来为儒家、道家礼赞。，穆公称霸也成为秦人津津乐道的往事，但秦孝公最终并未采用商鞅初次见面所主张的以师法造化为核心的帝道之治帝道即黄老学说，在战国之前，天子称“王”，诸侯称“公”，仅有死后被当作神来崇拜的少昊、颛顼、喾、尧、舜才被称作“帝”。换句话说，这些传说中的人物的治国方式，就是“帝道”，亦称“黄老”学说，核心则是师法造化，其重要的原因就是出于效率的考量。[9]在总结齐、楚、魏三国的变法得失之后，商鞅怀揣《治秦九论》再见孝公，陈霸道之术，内行严刑峻法，外则军国主义，最终使秦国走向了法家之治。结果是，“家给人足，乡邑大治”[9]秦国之外，已无强国。
　　值得注意的是，“术”与“法”是有着重大区别的，然而近来论者“往往模糊了法和术的界限”[10]。法是成文律例，为“臣之所师”[11]，而术则是“人主所执”的极端诡诈的权术，所以“法莫如显，而术不欲见”[12]。秦代御史制度甚至整个秦制的实际运转可划分为两个阶段，前期的法家与中晚期的君主本位主义。早期制度的要义在于制度的无差别适用司马迁将法家概括为：“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”，参见《史记·太史公自序》。。更为重要的是，法律至上并不仅仅属于法家的标志性特点，相反却是墨家的重要特征墨家认为，在一个良好的社会里，全体社会成员，无论长幼、尊卑、贫富、贵贱，都应当遵守一套能够公平正义地保障每个社会成员根本利益的行为规则。这种行为规则就是法，既现代社会所称的宪法和法律。法律如何制定？根据上天的意志天志来制定。墨子说“以天志为法仪”“取法于天”，就是这个意思。因此，根据上天的意志建立一套公正的法律体系，以法治国，法律高于一切个人和组织，这是墨家理想社会的首要内容。。 　　秦国早期的制度取向是法家，强调制度与规范的价值，法不诛心，必见其行，对道德几乎不予以考虑。商鞅巡视商於，对出于人道而赈济灾民的县令处以极刑，原因就在于当时的秦律禁止赈灾。有些土地肥沃的地区，部分有爵有军功之户荒废良田而沦落为靠国家救济混日子的平民，于是秦律在效率价值的考量上禁止了此种情况下的赈灾，哪怕是出于仁义之心。法家初期的“法不诛心”与现代法制的罪行法定是高度吻合的，收效颇速。其主要特点集中于：
　　其一，监察对象的广泛。前期的监察制度是靠严刑峻法作为后盾的。商鞅认为，“法之不行，自上犯之”[9]，法度对于强宗豪右无一例外地适用。在得到孝公的支持后，“商君之法”得到有力贯彻，商鞅徙木立信，刑公子虔、黥公孙贾，为秦法确立了绝对权威。商鞅变法后，秦的监察制度尽管简单，却已经具备后世监察的雏形，也是秦成为法治国的重要表现。
　　其二，监察内容的高强度覆盖。其中，对言论、风纪的纠察为重中之重。据《商君列传》载，变法之初，秦民抱怨新法不便，流言纷纷，连太子对新法都有怨怼之意。太子是君嗣，对其施刑会触动纲常，于是重罚其师、其傅，民众迅速守法。十年后，对于歌颂新法的秦民，也加以处罚，使朝野内外无人再敢议令《史记·商君列传》载：“令行於民期年，秦民之国都言初令之不便者以千数。於是太子犯法。卫鞅曰：“法之不行，自上犯之。”将法太子。太子，君嗣也，不可施刑，刑其傅公子虔，黥其师公孙贾。明日，秦人皆趋令。行之十年，秦民大说，道不拾遗，山无盗贼，家给人足。民勇於公战，怯於私斗，乡邑大治。秦民初言令不便者有来言令便者，衛鞅曰：“此皆乱化之民也”，尽迁之於边城。其后民莫敢议令。”。
　　其三，商鞅变法，废分封，集小都乡邑聚为县。行政体制上县制的推行，对秦统一后整体的政治制度影响深远。将秦领域内分为三十一县，设县令、县丞、县尉，将原来分封制度下的地方领主一切特权收归中央，地方领主接受中央的领导、监察及严格控制;县下辖诸多都、乡、邑、聚等更为基层的组织。这种体制设计其意义深远，为监督直接带来了直接的便利，秦的监察一直伴随着“连坐”法，逐渐演进为极权高压统治的“恶法”。进而法家也出现了从法到术的演变法家早期的政治理念中，并未将民众作为法的对立一方来看待。法家最早源于关东诸国，稍早于商鞅，李悝于魏国变法、吴起楚国变法、公仲连赵国变法、申不害韩国变法，都属于法家的实践。尤其李悝，汇集诸国刑典，纂成第一部较为系统的成文法典——《法经》，以律令形式肯定、保护变法，巩固国家法权，对后世影响深远。然而实践之中，并未将严刑峻法加之于民众。而商鞅变法后，成功地把秦国改造为一部“耕战结合”的战争机器，赋予秦国内在的巨大扩张动力，秦国能够统一中国，商鞅有功。但是法家在向“术”的转向中表现出无视人性尊严的恶质也深藏在秦国的法令中，这也是导致秦国速亡的根源。。
　　商鞅的监察制度为秦后期政治制度的变化埋下了隐患。其一，完全排斥了伦常，对所有可能触及变法的情况甚至仅仅是言论问题，也采取高压政策，有刚性的镇压而无柔性的疏导，有监察而无配套的政策，民众仅仅议论法令——无论拥护还是反对——都被处罚。渭水决狱，很多秦人被杀的罪名便是议论法令，结果是渭水尽赤。其二，商鞅的监察制度出现了权力崇拜的端倪，商鞅采取“尊君卑臣”的策略以取得国君的支持，以“律”限制了“强宗豪右”的诸多特权，不阿权贵。但是，其将所有君主以外的一切人均视为被动守法者，渭水决狱之类的严刑峻法将法家的特色发挥到极致，将君主之权迅速扩充，这就为其后韩非鼓吹君主专制创造了条件。
　　从五家共治“五家共治”，是一个社会系统的五维坐标系，其实不是专指“儒法道墨杨朱”这五家，而是把五家看作一个五维的结构，这个五维的结构形成了一个完备的体系。外儒内法的最大弊端在于儒法两家模式的管理下，组织（也就是政府和君主官僚体系）的势力越来越大，社会结构完全偏向组织，组织就开始变得黑暗化了，也就是说，惯性的结果就是，光明正大的政府越来越像黑暗组织，而小民在社会中的地位越来越低。的角度来看秦国变法，相较于道家不为物役、天下大同，墨家“兼爱“非攻”墨子的理想社会“强不执弱，众不劫寡，富不侮贫，贵不傲贱，诈不欺愚”，学界认为，其深刻性远远超越了西方学说。参见刘清平的“论墨子‘正义’理念的现代意义”，《江苏行政学院学报》2016年第1期。的社会理想，儒家的伦理本位以及杨朱的个人本位，法家更重视从平民考虑社会治理，对法制高度重视。然而商鞅变法开始，法家开始转变为事功作用的“霸道”，将法律的工具主义价值从法家的整体思想中剥离出来，对于儒墨道杨法五家只吸取半家，最终蜕变为救一时之急的“术”，而无长久可效的“法”，监察也成为极权的工具。对此，秦的上层并非不知，相反，他们早已明知的选择了“霸道”，自然就“难以比德于殷、周矣”[9]。权力的规训与王朝的续造过程中，秦代制度的终极价值是悬空的，霸道之术带来的治理问题也促进了其后汉代制度的德性转向。
　　二、西汉以降德治取向的成长空间
　　监察制度的良好运行，除了遵从“政”之原则，还有兼具“教”的意义。秦代制度并非秉承了消极消极治吏的原则，相反却是特别强调“为吏之道”。有学者指出，《为吏之道》“是秦代官府培训学吏的道德教材”[13]（176）。秦统一后，按照法家的治理理念推崇文吏政治，选派新地吏到到地方任职的重要考量就是对地方基层社会的监察、控制“新地吏”是指秦在后期的统一战争中新占领地区的官吏。从秦原有统辖地区选派新地吏是秦利用固有官吏进行地方政权建设的一项制度，既有稳定地方的积极一面，也有造成官民矛盾的消极一面。。秦制在官吏任免、考核上异常严格，但由于过多的编制和繁苛的任命程序最终导致了新地“缺吏”。作为监察体制的重要方面，秦的训吏教材——“为吏之道”除了从道德操守上对官吏提出了较高要求，更在思想统一上发挥了重要作用，与思想自由的士人形成了尖锐对立。然而，反观有秦一代，训吏教材等道德箴规发挥的作用并未达到预期效果，一个重要原因便是秦统一后的政治治理与文化整合中出现了法治的反复强化，最终衍生出暴政。[14] 　　汉初历经高祖、惠帝与“文景之治”，黄老之术在政治上发挥地淋漓尽致，君权与官僚权力的谦抑极大了降低了王朝政治的运行成本，基层政治治理沿袭文吏政治与上层的无为而治相得益彰，迎来了较长时期的政治清明。武帝时期是西汉政治的分野，士人与文吏的契合点——士大夫政治模式终于形成，武帝时期的政治也完成了独尊儒术、外儒内法的转变。武帝于元封五年划分为十三道监察区域，中央为司隶校尉，地方十二道为刺史司马光在《资治通鉴·卷第二十一·汉纪十三》中载：“上既攘却胡、越，开地斥境，乃置交趾、朔方之州，及冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉等州，凡十三部，皆置刺史焉”。，地位尊崇刺史的地位在当时是相当高的，相当于钦差大臣，而且是常年的，在地方还有自己的办公地点。就“刺史”名字本身来说，其实它已经具备了这种特点。“刺”即是刺举，也就是侦视不法，“史”是指皇帝派出的使者。参见唐代司马贞《史记索隐》：“索隐按：景十三王传广川王已上皆是武帝兄”。。
　　汉武帝在位48年，御史大夫如走马灯般更换了18位，任职最长者桑弘羊不足7年，短者如牛抵、卜式等仅仅1年，监察制度在武帝时期将法家的“术”发挥到淋漓尽致，而御史监察也出现了与政治斗争的融合的态势。御史大夫公孙弘杀郭解、霍光诛公孙弘、长史朱买臣构陷御史大夫张汤，都是士大夫政治模式的结果。士大夫与文吏的分立成为西汉典型的政治常态，官员倾向于坚持士人理想，而吏员的价值取向往往是文吏政治。[15]二者之争，往往由于士大夫在政治体系中的优势地位而胜出。
　　东汉以降，随着整个官僚体系的儒家士大夫化，贤能政治成为主流价值，作为政治运作的主要原则之一——循道原则逐步居于核心地位在道的宰制下，传统中国的社会政治表现出思想掌控社会、理想与实践冲突、圣人崇拜与官本位意识共存的特点。“循道”政治思维定式意味着凡是原则性的规定，一旦上升为道，就要亘古不变，一体遵行，而践行道的方式可以灵活变通，在循道的号召下，人的精神显得无比重要。。以儒家理念为本位的“道”直接影响了对整个社会政治的运行[16]。一旦朝廷中枢机构面临政治风波，监察官员总会陷入斗争的漩涡，成为众矢之的。监察体制中身负弹劾百官、纠察纲纪的御史往往为整个官僚集团敌视，御史弹劾后也往往受到打击报复。三国两晋南北朝时期，政治动荡，御史动辄得咎，门阀士族的子弟入仕，对监察部门退避三舍，监察官员往往出身于寒门。
　　御史中丞周处刚直，见罪于梁王司马肜，后被梁王构陷，在西征齐万年的路上殉国《晋书》载：“及居近侍，多所规讽。迁御史中丞，凡所纠劾，不避宠戚。梁王肜违法，处深文案之。及氐人齐万年反，朝臣恶处强直，皆曰：「处，吴之名将子也，忠烈果毅。」乃使隶夏侯骏西征。伏波将军孙秀知其将死，谓之曰：「卿有老母，可以此辞也。」处曰：「忠孝之道，安得两全！既辞亲事君，父母复安得而子乎？今日是我死所也。」万年闻之，曰：「周府君昔临新平，我知其为人，才兼文武，若专断而来，不可当也。如受制于人，此成擒耳。」既而梁王肜为征西大将军、都督关中诸军事。处知肜不平，必当陷己，自以人臣尽节，不宜辞惮，乃悲慨即路，志不生还。中书令陈准知肜将逞宿憾，乃言于朝曰：「骏及梁王皆是贵戚，非将率之才，进不求名，退不畏咎。周处吴人，忠勇果劲，有怨无援，将必丧身。宜诏孟观以精兵万人，为处前锋，必能殄寇。不然，肜当使处先驱，其败必也。」朝廷不从。”。故而，门阀子弟对这个见怪不见好的职务大都不感兴趣，在御史台中担任御史的往往是中层子弟。这种微妙的变化迅速表现在监察体制的变化——肩负监察之责的御史的政治地位逐渐下降。到了南北朝时期，皇帝发觉这一现象，即使下力整治，但由于长期以来已经形成朝野惯例，积重难返，收效甚微这一时期，高门士族不愿就任此职。御史台的官吏中，作为高级职官德治书侍御史，很少由士族担任，至于侍御史、殿中侍御史，都是寒人出任。而自西汉以来的散骑诸官，原本地位非常高，与门下省诸官合称“黄散”，但自从南朝将散骑诸官演变成从事各种“通违”事务的监察官后，散骑诸官与御史台诸官一样，受到门阀士族的轻视，地位快速下降。哪怕刘宋孝武帝、梁武帝下诏令“简授时良”充任散骑诸官，也没有人愿意响应。这就导致了监察官员主要由没有政治背景、家族背景的寒人出任。。这对后世的监察体制产生了深刻影响。到了唐代，武宗中兴迅速衰落的原因便是牛李党争四十八年，以御史中丞牛僧孺为代表的牛党对宰相李德裕为首的李党就是将弹劾、监察之权发挥地淋漓尽致，断送了晚唐本可中兴的大好机会据岑仲勉《新唐书》载，唐穆宗长庆元年以后，吐蕃与唐王朝会盟，刻石立碑，约定双方各守本界，互不相扰。唐文宗大和六年（公元832年），时任西川节度使的李德裕上奏文宗，吐蕃维州守将献城投唐，力主朝廷迅速出兵以图大事。文宗立即将此奏章发到尚书省讨论。牛僧孺出于对李德裕之私怨以“中国御戎，守信为上”的理由强烈反对。对此，史学家岑仲勉曾专门撰文严厉批评牛僧孺。他评论说，大中三年（公元849年），正牛党执政时期，离归还维州仅仅十八年，而这次吐蕃秦、原、安乐三州及石门等七关来投，急诏令尽力收复。为何此次便不再“守信为上”？李德裕要收复维州时，牛党说“维州缓而关中急”，如何此时态度截然相反？！收复维州，与谋通南诏制衡吐蕃之策异曲同工，正是釜底抽薪围魏救赵的良谋。牛党因私废公，出于意气之争误了国家大事。维州不收，剑南节度所辖的西山八国蕃落均被割断，藩篱尽失。李德裕在西川数年苦心孤诣地经营剑南边疆，方有起色，所有努力就被牛僧孺因私废公的一份奏章轻松化为泡影，李德裕怎能不恨？归还维州的更严重后果是彻底断绝外族内附之心——来投靠朝廷反而被遣送回去受戮，谁还敢叛族内附？后来唐文宗意识到这一点，对牛僧孺十分厌恶。综上所述，牛让李归还维州纯粹发于私怨，利用监察权以私害公。。
　　三、宋代监察制度中“教”的倾向
　　“宋之立国，元气在台谏”[17]虽然台谏对北宋的政治、学术、文化有过积极作用[18]（35-59），但台谏制度天然带有工具性特征，對北宋三百年的政治、文化及社会结构产生了不容忽视的负面影响。北宋中后期党争加剧，甚至断送了诸多颇有成效的改革变法，台谏是极为重要的催化剂。治平初，台谏是作为“人主之耳目”“执政之股肱”[19]存在。明道年间谏院与两省分裂而与御史台合流，成为与政事堂并驾齐驱的权力中心。参见王栐《燕翼诒谋录》卷四：“明道元年七月辛卯，又以谏官无治所，乃以门下省充谏院，而别创门下省于右掖门之西。盖朝臣皆有入局之所，独谏院无之故也。”这也是宋代监察体制区别于唐代的最显著特点。宋代新型的监察体制的要素，大致有三个方面的特征： 　　其一，台官与谏官事权不分，合成一势。谏官“居其位者，往往并行御史之职”[20]，御史“通皆为言事官”[21]。
　　其二，谏院独立，皇帝亲自除授台谏。唐代“谏诤之权，皆出宰相”[22]（748），而北宋台谏合一，“为人主之耳目”，与皇帝之“股肱”的宰相对举，监察权与相权脱节。尤其台谏均由皇帝亲除，宰相更不能干预宝元元年十二月，仁宗下诏：“御史阙员，朕自择举”。参加《宋史》卷一零《仁宗纪二》。。
　　其三，风闻言事。风闻言事的制度充分发挥了台谏的“耳目”之责，为台谏制度的全面形成提供了制度上的保障。“许风闻奏事者，不闻其言所从来，又不责言之必实。若他人言不实，即得诬告及上书诈不实之罪，谏官、御史则虽失实，亦不加罪。”参见《长编》卷二一零，熙宁三年四月壬午条引王安石语。
　　仁宗朝台谏制度完备后，就成为党争与政治波动的重要诱因。神宗朝自王安石变法开始，历时半个多世纪的党争中，台谏的品格迅速异化，希风承旨，排挤政敌，成为一股病态的政治势力[23]（89）。著名学者梁天锡先生以仁、英两朝为例统计，由台谏发起，触动国本、影响巨大的党争就有五次之多：明道二年的“废后之争”、景佑党争、庆历三年的枢密与台谏之争、庆历四年的韩（琦）范（仲淹）杜（衍）富（弼）与王（拱臣）、章（得象）之争以及治平三年的濮议之争[24]（293-299）。
　　宋代是中国政治思想最重要的变革时期，北宋“儒术治国”的政治治理下，道义是朝廷政治运作的唯一标尺，从政治评价到朝堂党争，都未能逃脱道德话语的隐性藩篱。宋代的政治体制重文轻武，形成一套自成系统、从上至下极为复杂的制衡体系，谏官之责在北宋发生了重大转向——从劝谏皇帝变为纠察朝野士风。“风闻奏事”之风也滥觞于北宋，成为宋代御史区别于前代的重要特征“风闻奏事”，是指台谏可依据风闻奏事，不必提供风闻的出处，即便风闻失实，也不当被皇帝或宰相追责治罪。参见虞云国的《宋代台谏制度研究》，上海人民出版社2014年版，第46页。。“风闻奏事”制度的确立也确立了监察权的定位转变——从单一的消极救济变为主动、积极的政治参与。台谏言事制度在政治运行中的最大作用是极为有效的对相权进行了分割，削弱了宰相的权力，实为北宋政制中“教”之于“政”二者间关系的体现[25]。北宋谏官与宰相禁止沟通，监察体系与行政体系绝不交融。由于台谏具有道德上的高位优势，故而北宋的台谏制度成为对官员道德评价的重要参考指标。台谏占据了道德评价的高位，以纠察、弹劾为代表的监察权运行成为政治治理中极为关键的一环，甚至当最高行政长官的宰相之间的争端，御史也有极为重要的话语权仁宗庆历七年（1047年），身居同中书门下平章事的夏竦;仁宗庆历七年（1047年）方召为宰相，因谏官、御史认为夏竦与陈执中论议不合，不可使两人共事，遂改枢密使。而进奏院案直接导致了北宋“庆历新政”的失败宋仁宗庆历四年秋，恰逢赛神会，任集贤校理官的苏舜钦与同僚刘巽动用卖废纸的钱，筹划了一个大型酒会，还请了两名歌女助兴。为示公私分明，出席酒会的主客均自掏腰包。王益柔在宴会上所作《傲歌》一首，有“醉卧北极遣帝扶，周公孔子驱为奴”的话，纯系狂放戏言。政敌立即陷以“谤讪周、孔”的大不敬罪名，罗织成狱。当时范仲淹主持“庆历新政”，正受到以枢密使章得象、台谏官王拱辰、张方平为首的保守派强烈反对。御史中丞王拱辰等抓住改革派诸人参加进奏院祀神宴会、王益柔作《傲歌》为把柄，罗织了“进奏院案”，陷害新政官僚，最终让苏舜钦的岳父——革新派领袖之一宰相杜衍罢相，进一步打击了范仲淹等人。次年，范仲淹、富弼、韩琦、欧阳修相继遭贬，庆历新政无疾而终。“进奏院案”开了罗织文字狱击政敌做法的先河，成为政治斗争的主要手段之一，造成了非常恶劣的后果，直接启发了后来一系列的政治陷害性质的文字案件。参见南宋杨仲良的《皇宋通鉴长编纪事本》末卷第三十八。。无独有偶，时隔多年后的王安石变法，也恰恰是因为台谏的问题让王安石失去了神宗的信任，最终罢相吕惠卿被贬后，不断上书给神宗，称监察御史邓绾奏折上的用语习惯与宰相王安石的文书极为相似。神宗震惊之下，下令彻查，发现原来是王安石的独子王雱为保护父亲，防备吕惠卿东山再起，与邓绾等人密谋，将御史邓绾弹劾吕惠卿的话写道了王安石的奏事折中，这就犯了大忌。王安石惊怒之下，痛责王雱，王雱原本病弱，受父责罚后病逝，王安石忧愤悲痛之下罢相。。身居监察要职的官员往往道德名望颇高，但其履行监察职责之时，却不免意气用事，呈现出有失理性的病态人格。最主要的原因应归咎于台谏制度的特性，台谏制度养成了权重气盛的谏官习于攻讦的品性，谏官们在政治上如弦上之箭，随时待发。从熙宁变法后新旧党争日益加剧，再到元佑更化、绍圣新法，台谏制度对党争的催化作用得到了空前发挥。
　　北宋的监察制度在整个古代政治制度史中还具有极为特殊意义。其一，由于北宋政治制度设计中的“事为之防，曲为之制“的根本原则，对整个宋代乃至以后的制度影响极其深远。其二，宋代的法律制度相对完备，对官吏行政权力的监察是监察的重要方面。由于北宋的私权高度发达，朝廷在法律制度的设计上便对官吏的权利全面约束，官吏的婚丧嫁娶、借贷交易、典卖贩鬻等均受到严格限制[26]。其三，宋代的官员与胥吏成为监察活动的核心主体，二者在共同构成的“公人世界”中构成了共生与制衡并存的局面[27]。虽然在名分上官尊吏卑，但吏在地方治理中的地位却大有可观，官与吏之间的关系，是影响地方政治走向的重要因素。地方政治在官与吏问题上的纠缠，加剧了地方治理与中央政治导向的脱节。[28]
　　四、明代监察的“政”“教”平衡与政治党争
　　明代监察制度的一大重要特点是传统监察体制的突破，除了传统的御史台之外，明代设六科给事中，给事中掌印不过正七品，左右给事中和下属的各给事中也不过是从七品，然而掌“封驳”“科抄”“科参”等职，位卑而权重。万歷年后，科臣除了参与廷议、接本”封驳、弹劾百官，还有风闻奏事之权，地位非同小可。明末三大案中，以杨涟、左光斗为代表的科臣在对阉党的斗争中寸土必争，发挥了极为关键的作用。尤其是“移宫案”中，兵科给事中杨涟面斥李选侍，合纵首辅方从哲、大学士刘一燝、吏部尚书周嘉谟、御史左光斗、中军都督张维贤，迫使李选侍怀抱皇八女徒步从乾清宫移到仁寿殿，其封后的要求未曾实现，做皇太后控制朝政的专权愿望也最终落了空。以“三大案”为代表的一系列政治斗争中，监察官员都是作为急先锋挺身而出，据理力争，维护了纲常，取得了局部性的胜利。 　　明代的监察制度中，科臣除了在“政”的方面上要“接本”（处理诏旨章奏）、封驳、规谏皇帝、铨选考察官吏，往往还要担任乡试、会试甚至殿试的考官，权责颇重。因此，六科给事中虽品秩不高，却仕途广阔，升迁速度远非其他同级官员所及，而且往往是越级提拔，有个案甚至以从七品直接跳到正三品大员。
　　问题在于，朝堂中枢机构被官僚风气掣肘而积重难返，“皇权不下县”的古代治理难以触及到基层，朝廷只能依赖地方报送的奏章、折子。然而由于众所周知的客观原因——通讯技术的落后和中华版图的庞大，而地方官员所引证的数据、材料往往来自百年前[29]（90）。朝廷中枢并非不知地方之积弊，所作出的主要应对则是以维护秩序安定为第一要义，而不在意对具体人与事的绝对公允。六年一度的京官考评、三年一度的地方人事考评是中央控制地方官吏的主要策略。明代最严苛的一次考评，曾使两千多官员受到降级的处分。
　　科臣之责兼有“政”“教”之职，因而同时从制度与道德两方面对朝野官员进行考评。然而，“政”与“教”之间存在着天然的张力，“政”的重心在于考察行政事务、钱粮账簿、公文案牍，而“教”的层面在于除了官学、教育之外，更重要的重心在于监察朝廷遴选人才的最主要制度——科举。明代政治体制中，科道除了需在“政”的层面审查各衙门的行政、财税事务，而且还要在“教”的层面上监察教育事业，科臣往往在科举考试中担任考官。由于科道肩负“政”与“教”的双重职能，其对朝野官吏的考评不仅具有法制上的维度，更具有道德评价的意义。点燃晚明党争导火索的“癸巳京察”，从吏部与内阁之争开始涉及了整个朝堂，可谓惊心动魄，实质上也反映了传统监察制度带有“政”“教”的二元属性而带来的巨大难题。
　　明代“京察”每六年一次，吏部尚书会同都御史、考功司郎中共同负责五品以下京官的考核。“癸巳京察”事前的引子是前一年万历二十年的“壬辰外计”。万历二十年（公元1592年）是大计外官之年，吏部尚书陆光祖将监察官员中有劣评的给事中李春开、王遵训、何伟、丁应泰，御史刘汝康等人全部罢黜，起用顾宪成、许孚远等22名声誉颇佳的官员。晚明的阁部之争中吏部占据了上风。而之后陆光祖因擢升被万历帝特贬的万国钦、饶伸而触怒明神宗，下旨将吏部选郎中王教、员外郎叶隆光、主事唐世尧、陈遴玮等全部免职，申斥尚书陆光祖“借口会推狥私幸举”[30]。“壬辰外计”的结果虽然是尚书陆光祖被监察官员——给事中弹劾辞职，一大批官员被罢免，但吏部经由宋纁、陆光祖两任尚书的不懈努力，终将铨政从内阁的长期掌控中重新夺回。而其后接任吏部尚书的孙鑨与内阁冲突激烈，进退失据与内阁较量渐落下风。陆光祖掌吏部时，通过预先嘱咐轿夫绕道躲开阁臣的方式恢复了旧例，但其继任者孙鑨并不了解其中的奥妙，直接遵循了吏部尚书不避阁臣的政治旧例，引起了次辅张位的极大不满，阁部之间斗争迅速激化。此时内阁辅臣中，首辅赵志皋较为软弱，王家屏已经退休，惟独次辅张位精明强干勇于任事，中枢政务多由其处理。因黜陟官员的大权已经被吏部掌握，张位深感掣肘，上疏神宗，建议将吏部廷推大臣的惯例改为九卿各举一人类奏，由皇帝裁用。吏部尚书孙鑨虽极立反对，新的官吏选拔方法却得到神宗诏准，吏部大权散归九卿，阁部之争内阁逐渐占据上风。为力挽颓势，吏部将主要精力集中于来年的京察，内阁未雨绸缪，为保护内阁党羽，威势甚盛的首辅王锡爵归省还朝。以吏部和监察官员为核心的京察官员先发制人，首先与党争恶名划清界限，力图在道德风评上占据高位，先将自己人——吏部文选司员外郎吕胤昌（吏部尚书孙鑨的外甥）、都给事中王三余（赵南星的姻亲）斥黜，向朝野澄清立场，以示秉公澄汰，无所徇私，争取道德高位。其后以雷霆之势将大量阁臣党羽罢黜，甚至连次辅赵志皋之弟也未能幸免。阁部之争中，吏部扳回一局。
　　同年三月，内阁借言官弹劾虞淳熙等人的机会，设计击倒吏部尚书孙鑨，首辅王锡爵获得神宗支持，将赵南星、虞淳熙、杨于庭、袁黄全数罢职，继而又将孙鑨的继任者赵用贤免职，左都御史李世达、高攀龙等被以朋党之名免职，吏部党人元气大伤，“朝廷之上善类几空”此时，吏部文选司郎中孟化鲤向皇帝推荐科臣张栋，而张栋恰恰是被神宗亲自下旨特贬为民的官员，于是触怒龙颜直接被免职，吏部元气大伤。内阁于是乘机出击，意图彻底夺取人事大权，首辅王锡爵将其亲信——时任礼部尚书的罗万化接任吏部尚书，遭到吏部都给事中朱爵、许弘纲的激烈反对。在吏部智囊顾宪成的运作下，最终由原吏部左侍郎陈有年接掌吏部。其后，万历二十二年五月，内阁首辅王锡爵引疾致仕，在未来递补的阁臣会推中，顾宪成荐了原任东阁大学士的王家屏、南京礼部尚书沈鲤、原任吏部尚书孙鑨、礼部尚书沈一贯、左都御史孙丕扬、原任吏部右侍郎邓以赞、少詹事冯琦七人，再次将罗万化排除出榜单，引发王锡爵等阁臣的强烈不满。会推的七人中，王家屏曾在争国本事件中触怒皇帝被罢黜，孙鑨因癸巳京察被迫辞职，均系神宗极厌恶的人选。于是神宗以之前陆光祖曾谋推自己入阁是道德污点为由，加之此次会推的七人中又有吏部尚书与左都御史，斥责吏部之举“显属徇私”，下旨将顾宪成贬官外调。顾宪成作为吏部的核心人物，一旦外调，吏部便群龙无首，损失无法估量，故而，吏部立即壮士断臂——先是吏部尚书陈有年迅速上疏，力陈会推的失误是自己之失误;随后户科右给事中卢明诹、兵科右给事中逯中立、礼部郎中何乔远又纷纷上疏，协力支援顾宪成。但如此大的政治风波让神宗意识到了顾宪成在吏部的影响之大，于是断然下旨，勒令尚书陈有年退休，由左都御史孙丕扬继任;将顾宪成削免职为民贬回原籍;将卢明诹、逯中立、何乔远贬官外调;同时命礼部尚书陈于陛与原任南京礼部尚书的沈一贯迅速入阁。至此，明代阁部之争和癸巳京察两大政治事件中，均以王锡爵为首的内阁臣大获全胜。。
　　阁部之争是明末党争的最主要体现，神宗在吏部与内阁之争中，出于個人感情完全否定了本已是公论的癸巳京察，充分体现了监察体制在朝堂政治运行的“政”的原则。万历皇帝的过问，导致了带有“公论”性质的癸巳京察被完全颠覆，罔顾监察体制中对“教”的内在要求，带来了政治治理与道德话语的紧张，为明末政治混乱的格局埋下了伏笔。癸巳京察中，内阁全胜，却在舆论评价上落于下风;吏部可说是完败，却被时人作为道德楷模表率。癸巳京察后，士林根据此次京察中官吏的表现将之分为正邪两派，道德判断成为晚明党争的主要价值标准。“政”与“教”的失衡从根本上加速了监察制度的异化，动摇了晚明政治的根基。 　　只有通过考核，淘汰考评较差的官员，朝廷才可以吐故纳新。而由于考核的严苛，却刺激了朝廷内外利用各种各样的裙带关系形成小团体，不仅考官成为得中者的恩师，“乡谊”“年谊”“姻谊”等因而诞生。各个集团、派系的首脑对榜上有名者有提拔的义务，而被提拔者便会与该集团同舟共济，效忠领袖终身不渝。这种小集团林立导致了党争不断，即使是政治清明时期也不例外。北宋有苏轼、苏辙为首的蜀党，程颐、程颢为首的洛党，明代有宦党、浙党、东林党。
　　传统社会的司法制度过于简单，朝廷对于官员派系争端的判断并无可以量化的明确根据。纵然是司法技术上的问题呈交至御前裁决，也首先要被翻译为道德伦理，朝廷方根据善、恶的道德标准来做出裁决。如此，只有让全部官吏根据四书五经的教导，以儒家倡导的“仁义礼智信”作为言行守则，都成为君子，先人后己，朝廷方能上下一心。然而，这仅仅是理想状态，现实中却往往是官员口诵道德文章，千方百计树立自己为道德楷模的君子，批判别人道德上的缺陷指责他人为小人，在道德的名义下进行精于算计的权力角逐。朝野上下文武百官甚至宰辅都概莫能外，万历十九年（公元1591年）首辅申时行的去职并非因为执政方针与行政决策的失误，而恰恰是一件后人看上去极为微小的揭帖事件成为其道德污点，威信扫地。当时由于立储带来的朝臣与万历皇帝的矛盾，申时行呈给皇帝的揭帖被二辅许国截获后交由给事中，当值的给事中立即抄录公布，导致申时行的道德风评降到最低，引发了科臣排山倒海般集体弹劾申时行道德污点。弹劾的措辞激烈——“遁其辞以卖友，秘其语以误君。阳附群众清立之议，明缀其事以为内交之计”[31]。道德指控的直接结果是首辅申时行辞职，二辅许国被皇帝勒令“回籍调养”，出现了万历朝的最大政治风波。以无法量化的道德而非法度作为考量标准，强调官员的道德内心而非外在行为，其后果是文官集团的涣散，从根本上消除了帝国管理体系中文官集团的合法性根基。
　　五、清代监察制度的异化
　　清代的监察体制之特色应为“明”与“暗”两条线。明的表现是监察制度，暗的体现则是密折制度。如果说明太祖时期的监察制度是以发动大规模群众斗争的方式整顿吏治，而后期却形成了完善的检查体制;那么清代的监察体制重要特色则是在雍正朝达致高峰的密折专奏制度。在雍正二年（公元1724年）的河南士子罢考案、钱名世案等一系列大案中，密折均发挥了至关重要的作用。在皇帝亲自参与，连续打击李绂、杨名时等科举出身的著名士人之后，自雍正四年（公元1726年）开始，打压科甲官员成为地方官员上任后的首要任务。从表面上看，由于密折制度引发了雍正帝对科举出身的官员的怀疑，雍正朝大张旗鼓地打击科举出身的官吏，虽然冠以消灭朋党的称谓，根本原因在于雍正对儒家政治观的厌恶与排斥。清代的政治区别于前代的重要原因是从一开始就采用功利主义的目的，清代开科举的目的便在于清初重臣范文程所指出的“治天下在得民心，士为秀民，士心得，则民心得矣”[32]（3251）。
　　清代监察制度的特殊性，根源于清代政治与宋明两朝的巨大差异。入主中原后，政权的安全性上在清代政治治理被提上了最重要的日程，根深蒂固的八旗制度也出现了史无前例的政治制度问题。故此，宋明两代形成朝野共识的“士人与皇帝共治天下”的政治理想得以实现，而清代却形成了君主极权单线治理的格局。
　　儒家政治理念的核心在于道德教化万民，“桃李不言，下自成蹊”。这套从上至下的有序治理体系，从根本而言是一套各司其责的有秩序道德体系。皇帝是整个国家的道德楷模，皇帝是否是圣君的唯一判断标准便是是否符合則个道德楷模的标准。而内阁则是朝野官员的楷模，知县等地方官员则是所在地区百姓的道德楷模，县以下的乡里则有里老成为民间道德楷模的表率。道德评价关乎个体乃至家族最高的表率，官员不允许存在道德污点，官吏的德性、操守、言行成为监察官员至关重要的监察内容，有道德瑕疵的人不能担任政治职务，明代内阁首辅申时行便是因揭帖这样的日常小事而被迫辞职。
　　清代皇帝对“能吏”的渴求远远超过了对受到传统儒家熏陶科举出身的贤人与君子的需求，雍正帝最宠幸的田文镜、李卫等道德品行均有极大污点。清代的监察之所以出现了巨大的变异，其根本在于宋明两朝将皇权与士权等量齐观“共治天下”的契约被彻底撕毁。密折制度发挥了比正式监察制度更加重要的作用。整个密折制度实质上是一张巨大的间谍网，在网的多个终端，所有间谍都和皇帝单线联系，间谍之间完全隔绝，没有任何沟通。每个间谍既监督着别的人，自己也处在别人的监督中。除了皇帝外，所有的官吏均被这张无形的网笼罩其中。所有的官吏都心知肚明处于被监控的状态之中，却无法知晓何人才是间谍，整个官场处于人人被监督的境况[33]（23）。
　　道德至上原则是儒家政治观的首要原则。比起清代的极权体制和密折制度，儒家控制“用人适当”的手段虽难尽如人意，但经历数千年演进，已形成了科举制度下皇帝与文官共治天下的制度化运作。而密折制度不过是完全凭借着皇帝在阴暗的油灯下不断阅读、分析、比对四面八方的眼线送来的信息，宵衣旰食地去判断真伪。其结果，其只能在特殊的历史时期昙花一现，而不能作为安邦定国的根本制度实施于久远[34]。
　　从战国秦汉到明清，古代中国的监察制度是国家政治权力不断走向规制化的结果。监察制度自然是官僚政治制度的重要部分，但其演进呈现出相对独立的态势。监察体制的权力运作极为特殊，监察对象除了朝野官员，还包括士大夫、民间儒家学者、地方豪右以及普通民众在内的全部社会成员，呈现出全面覆盖的特征。另一方面，监察权力的复杂性在于很多朝代的监察机构除了弹劾的权力外，同时具有执法权、司法权。监察，自产生伊始，便以治道思想中的实质正义为第一要义和最高目标。
　　监察制度的历史演进，恰恰也是从申韩之法到儒家治理术的演进过程，也是文法吏阶层与士人阶层不断博弈的过程，更是文化贵族与军功贵族的竞争史。秦国政治体制之奠基，先于帝国政治文化模式之定型，秦用“法术”，彰显了浓厚的“文法吏”治天下的色彩，监督体制完全臣服于君王之下;汉代儒生参政，将儒家思想带入朝廷，与文法吏并立，东汉儒法合流，监督机制发挥了极大作用，帝国政治制度呈现出相对稳定的特征，日常行政和监督建立在合理化的法律故事基础之上。[35]（67）到了宋代“儒术治国”，监察制度到达了顶峰，官员上书从无忌惮，皇帝的权力大受限制，士人阶层的监督、谏议机制和政治批评，构成了制约皇权、调节政治的最重要机制之一。此后六百余年，儒家礼教思想，在监察制度中始终发挥着不容忽视的整合功能。 　　结 语
　　监察制度的流变始终与政治制度的内部逻辑存在着张力，其发展、演变总是与社会息息相关，监察制度的评价也只有通过社会治理的实效检验方能做出。政与教的关系实为理解古代监察制度的重要变量。秦代监察体制的德性价值长期被悬空，在汉律儒家化后，监察制度中“教”的价值取向逐渐明朗，至宋明达致顶峰，监察从传统的消极司法救济转向积极参与政治治理，除了督察朝野百官，更有效地节制了君权，形成了士大夫与皇帝共治天下的格局。当监察权力与道德话语密切结合时，监察官员实际上已经成为了朝廷政治得失、朝野风教厚薄的主要评判者和政治环境的营造者。“政”与“教”是监察制度中最重要的内容，二者关系极为微妙，二者的平衡直接关系到朝廷的政治生态，一旦失衡，晚明的党争与政治混乱便是典型结果。“政”与“教”的平衡，实为传统监察体制常态化演进的主要根基。传统中国官员承担的功能具有“道德”与“政治”的双重维度，对官员的监督也自然有着双重的要求。传统中国的监察制度既是权力规制化的结果，也兼具“政”与“教”的双重意义。监察体制的演进，呈现出监察与道德话语相结合的治理脉络，政治教化的作用趋于明显。古代中国监察体制的德性价值取向，实是理解中国古代监察制度与政治治理的重要线索。
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　　（责任编辑：夏 雪）
　　TheMoralOrientationoftheSupervisionSysteminAncientChina
　　XUEXiao-jian1，ZHANGFu-li2
　　（1.SchoolofLaw，ChinaUniversityofPoliticsandLaw，Beijing100088，China;
　　2.SchoolofLaw，FudanUniversity，Shanghai250002，China）
　　Abstract：ThesupervisionsysteminitiatedbytheQinDynastyhasbecomeanimportantfeatureofthecentralizedsystem，whichhasafar-reachingimpactonfuturegenerations.However，thevalueorientationoftheQinsystemistomaximizethebenefits.ThevacancyoftheQinsysteminthefieldofultimatevalueleavesroomforthefuturegenerations’moralorientationofthesupervisionsystem.SincetheWesternHanDynasty，theoperationofthesupervisionsystemnotonlyfollowedtheprincipleof“politics”，butalsohadthemeaningof“teaching”.ThesupervisorysysteminSongDynastymadeagreatbreakthroughinSuiandTangDynasty，andtheimplementationoftheintegrationofTaiJianandTangJianbecameacatalystfortheparty’sstruggle.ThesupervisoryofficialsrepresentedbytheSixSectionsinMingDynastywereinferiorandweighted，andthemajorpoliticaldisturbancesinthe“GouSiJingJian”incidentshowedtheimbalancebetween“government”and“education”inthesupervisorysysteminMingDynasty.Institutiononcefellintoalienationsupervisioncenteredoncompactmonologue，whichwasrootedinthesingle-linegovernancepatternofmonarchytotalitarianism.“Politics”and“education”havebecomethemostimportantcontentsinthevalueorientationofChinesetraditionalsupervisorysystem.Theevolutionofthetraditionalsupervisorysystemalsoreflectstheextremelydelicateandcomplicatedrelationshipbetweenthem.
　　Keywords：supervisionsystem;“government”and“education”;duality;virtueorientation
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