政府购买社工机构服务运营管理体制探索
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作者:张贵华
摘要：本文以深圳市B区为例，针对政府向社工机构购买服务的运营管理体制进行探索。在调查过程中，笔者发现当前政府购买社工服务的运营机制存在一些问题。本文从政府购买社工机构服务的流程、购买服务的机制以及此项机制的社会环境等问题进行分析，在此基础上，建议改善购买社工服务的基础模式，购买评估规范化，增强社工机构的工作效率和能力，优化购买环境等，改善政府购买社工机构服务的运营管理体制，营造更加公平公正、高效、规范的社会工作服务环境。
关键词：社工机构服务;政府购买服务;运营管理体制
中图分类号：C916
文献标志码：A
文章编号：1002-2589（2019）02-0089-03
在我国，由于特殊的社会管理体制、特殊的国情、公众社会价值观的不同以及相关的专业研究还不够成熟的现状，社会工作虽然从国外引进，却只能借鉴，不能一味照搬。对于现代政府机构来说，公共服务的重要性，无论是从性质上还是从现在的社会环境上来看都是重中之重，但是当下首先没有健全的社会服务方面的相关政策和法规给予确切的保障，其次并没有正式地将政府购买社工服务列入财政体系给予支持，另外，对于现在的操作流程以及现在采取的“以评促管”的管理模式都存在一些急需改善的隐患。目前我国政府购买社工服务主要包含两种方案：购买社工岗位和购买社工服务项目。由于近年来政府购买社工服务备受关注，作为此项机制的主要操作单位，社工机构也迎来了又一个迅速发展的春天。国内相关学者目前研究的主要方向有以下几点：一是借鉴和研究英美等发达国家较为健全的政府购买社工服务的模式，希望借此来完善国内机制。二是从我国的当下国情出发，深入研究国内的社工发展困境，以及对政府购买社工服务操作流程进行深层的分析和了解。三是对这项机制的模式进行研究，希望能找到更加符合国内环境的运行模式。但是并没有对竞标问题、经费管理问题、运营机制问题、社工机构内部问题以及社工人才的尴尬处境等问题进行具体研究。总体来说目前国内的政府购买社工服务模式正在不断的完善和发展之中，有些地方也已经提出了很多应对目前困境的办法，并且小有成效，相信随着国内社工服务行业的迅速发展和不断改革，国内学者不断研究以及国家大力支持下，当下的各种尴尬局面也会逐渐有所改善。
一、深圳市政府向社工机构购买服务概况
（一）项目简介
深圳市作为我国知名一线城市，不断地创新和迅猛发展一直是它的标志性特点。2006年，深圳市就开始尝试政府购买社工机构服务模式，至今这个模式已经历了多次创新和改革，同时也为其他城市政府购买社工服务做了良好铺垫。深圳市政府首先在南山区各个社区安排了100名社工，之后又陆续在民政系统设置了多个社工岗位，与此同时培育了几个社工机构，初次购买服务的价格在6万元左右，为接下来的政府购买服务模式发展打开了僵局。2008年初，政府购买社工服务的模式开始走出南山区，向其他地方推行，并且规定各个施行地区必须按照要求设置社工岗位，成立多家社工机构为其发展做铺垫。各个试点的政府机构也陆续向当时的社工机构购买服务，在2008年年底，政府部门又安排了六十多个关于社工的工作岗位，而购买的服务类型也扩展到了老年人服务、法律援助、家庭、医疗服务等领域，此时的民间社工机构也在政府的帮扶和有志之士的努力下不断发展，在数量上取得了突破。2009年，深圳市在前两年发展基础上，大力推行政府购买社工服务的模式，多管齐下，分别从民政、教育、司法、残联等领域着手，继续加强社工机构的建设并且提供更多的社工岗位，以促进社工机构的发展。政府在社工人才培养方面也给予大力支持，定期举行培训及赴国外交流学习，使社工人才队伍也不断壮大。2009年年中，深圳市的购买单位以及多家社工机构陆续以招投标为主要方式确定了多个工作岗位的服务购买以及这些岗位的关系提供。
目前，深圳市购买岗位服务的方式还比较单一，现阶段主要是以市区作为基础单位和购买方，向各个民间社工机构购买服务，之后再由机构提供岗位让对应的人员入驻。当然也有类似于“陽光妈妈”“阳光家庭”这样的项目购买模式，深圳市的政府购买社工服务已经初具规模，无论是从社工机构的发展还是从政府机构的重视支持，都已经取得了阶段性成果。之后深圳市政府又陆续发布了一系列的规范性文件以管理政府购买社工服务，不断修正错误，取长补短，谨慎而又不乏魄力地一步步走上发展正轨。
（二）政府购买社工服务的形式及流程
如图1所示，在购买之前，政府机构需要与社工机构进行有效交流，也就是图1所示的供给洽谈会，洽谈会的主持方为当地政府，会议成员为当地的社工机构负责人、志愿者代表、街道办代表。洽谈中，各成员初步阐述自己的需求，社工机构负责人也会展示出自己的特长和优势。会议之后，供求双方都对彼此的综合素质和实力有一定的了解，然后，项目得到区级政府的批准，社工机构进行投标，在投标过程中，各个投标的社工机构进行竞争，因为也会陆续地再次召开洽谈会，来确定最终中标的社工机构。确定中标社工机构后，社工机构与政府签订一系列相关合同，随后政府进行安排第三方评估，根据各自的具体情况安排相应的实施方案。关于调研问题，各个地方也都有自己出台的相应规范，并且按照规范严格执行，调研之后就会按照此时的结果开展服务。
这种类似于谈判的竞标模式也是现在国内的主流模式，事实上，关于竞标和调研的先后顺序是比较灵活的，地方规范也没有严格要求竞标和调研的确切顺序，但是理论上来说，如果社工机构先进行调研但没有中标，对社工机构而言是人力、物力和财力的浪费，所以绝大多数政府购买社工机构服务流程都是先竞标再调研。虽然有关政府购买社工机构服务的法律法规不够健全，但是各个地方已经在积极尝试而且非常灵活，都在找寻一个平衡点，力争创造公平、公正、公开的政府购买服务的大环境。
二、深圳市政府购买社工机构服务运营管理体制中的问题
（一）经费问题 上表为深圳市2008-2012年区级财政购买社工机构服务的经费支出状况，相比上海市，虽然上海市比深圳要早些实行购买社工服务的机制，但却没有将此项支出纳入政府的财政支出系统，深圳市虽然已将此项支出纳入政府的财政支出系统但也不够完善。从管理上来说，直至2012年，以深圳市的B区为例，也仅仅是把50%的社区服务中心的购买经费纳入了财政支出系统，显然，这会引起一系列连锁反应，使经费管理不够规范化，实际上这种做法也没有普及所有的区。
（二）竞标问题
目前深圳市购买社工服务的做法是通过竞标模式来完成，虽然这样做能达到“优胜劣汰”的效果，表面上有利于社工机构的发展，但是同样会带来一些负面的影响。当下的竞标环境存在很多不当甚至是恶性竞争氛围，造成了当前社工发展的不良环境，非但没有达到促进社工机构发展的目的，反而在很大程度上阻碍了社工机构的未来发展，在国内社工机构还并不完善的今天，这无疑是雪上加霜。另外，对于当前国内的环境，存在两个很重要的问题，一是很难划分传统的服务和当前的社工服务，这个问题会导致政府的购买范畴不能很好确定;二是政府机构与社工机构之间存在很多差异，很难做到兼容。而深圳市暂时还没有具体的政策应对这些改革所带来的问题。
（三）购买服务的运营机制
针对政府购买社工服务的运营机制，笔者对部分调查对象进行了访谈。
受访者赵某（深圳市B区M社工机构总干事）说“现在政府购买的各项业务，如果没有主动认真地去了解，我们内部人员可能都不是很清楚这个业务的具体交易流程，我曾经看过对外公布的购买合同，合同上对于各项购买的信息并没有特别明确的说明。”
通过走访，笔者发现，现在的深圳市竞标环境存在一些问题，从信息的公开透明度与同步性来说，购买合同上并没有明确支出的各项流程以及各项购买信息，信息发布也不够完善，很多公众从发布的信息上根本了解不到深层次的购买信息，甚至有些相关人员竟然会在事后才知道有这个项目。对于某些政府的行政岗位，社工从事以后很难进行自我定位，对所从属的社工机构和所服务的政府机构归属感薄弱。
（四）社工机构内部问题
据笔者走访，目前深圳市有些社工机构内部的服务操作过程存在问题，一方面，随着近几年社工机构的不断发展，很多家政或者志愿者机构纷纷自称为社工机构，这樣不仅影响了大众对社工机构的正确认知，也导致了社工机构总体的专业性受损。另一方面，虽然现在每年的社工专业毕业生很多，但是毕业后真正从事社会工作的毕业生只占总体毕业生的15%左右，从而导致社工机构内部员工的专业性不足，而缺乏专业培训的员工，也不能更好地胜任社会工作。有些社工机构也没有十分重视这个问题，对机构员工几乎没有很系统和正式的定期培训与考核。
受访者刘某（深圳市B区M社工机构行政部长）说“由于社工人才专业性不足以及各项福利待遇的制度不够完善，导致社会工作者流动性很大，机构招聘比较频繁，各个岗位人才紧缺，我们不得不放宽招聘条件。”
受访者陈某（深圳市B区Z社工机构社会工作者）说“面对广大的服务对象，有时候觉得自己的专业知识欠缺，服务达不到一定的质量，使得服务对象对我们不是很满意，所以我自己也会因为这个感觉很无助，机构虽然给每个项目点都安排了督导，但是我们得到督导的机会却很少。”
在社工人才不足的情况下，机构招聘条件会放宽，源头没有很好地把控。专业性放宽，势必会导致同工之间的相互影响，对待工作的积极性和责任心都会受到影响。而社工行业人才流失严重的重要原因是社工的工资水平较低，这也是社工界一直在呼吁政府解决的问题。
（五）当前社会工作者的尴尬处境
受访者李某（深圳市B区M社工机构岗位社工）说“我是一名岗位社工，被安插在政府部门工作，我主要负责对来访者进行必要的调解和情绪安抚，我所遇到的来访者极少有人明白社工是什么，更不知道社工是做什么的。当出现问题的时候，他们心里想的只是如何找政府部门解决问题，并不在乎自己的情绪，这就显得我的工作好像作用不是很大。在政府部门工作时间久了以后，我的工作渐渐地偏向于文职文员，与社工本质渐行渐远，导致我对社工本身的价值产生了迷茫。”
据了解，社会上大多数人包括一些从事社会工作的人都没有对社会工作者有一个客观正确的认知，很多人甚至把社会工作者当作是基层的跑腿员，传统思想根深蒂固。普通公众在出事的时候，宁愿相信政府也不愿去相信在某些方面更加专业化的社工机构，这就导致了社会工作者目前尴尬的处境。
三、优化政府购买社工机构购买服务机制的对策
（一）优化选择评估机构
就深圳市B区来说，目前对社工机构服务评估的标准分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。首先。对第三方机构没有明确的筛选标准与筛选办法，使最终评估的专业性与规范性大打折扣。笔者认为政府应该事先专门组织调查，然后选择评估机构，由评估机构或者相关人员组成一个专业团队，对社工机构的服务进行评估。这样可以初步保证评估过程最基本的专业性，评估结果也会更加让公众或者是社工机构信服。其次，在评估过程中还应该增加一个环节，就是评估的结果需要通过政府的校验审核。因为仅从第三方机构获取的结果作为最终的评估结论显然是不够严谨，有了政府部门的再次介入，能够有效地保证结果的权威性。当然，如果在条件允许的情况下，这一步还应该保证公开的原则，可以在公示上具体地显示出来，动用公众的力量参加海选，这样既可以加强公众对此项机制的信任，也可以进一步保证公平公正公开原则的践行。最后，在评估结束后，相关政府部门应该建立专门的文档以记录中标社工机构的信用情况，这样既可以促进社工机构的后续竞标，也可以为政府将来的再次购买省下一定的人力财力，因为信用严重不足的社工机构显然将不会出现在政府的采购名单中。
（二）增强社会工作者的专业性与归属感
在深圳B区的调研中笔者发现，一些社工机构内部虽然会举行培训，但对参加培训的社工没有明确的规范和要求，各项目点开展活动时，机构的财政支持薄弱导致活动无法有效的开展，且所开展的活动没有专业督导进行跟进和督促，导致活动的力度和有效度降低。社工人才流失严重，在社工机构意识到这一点的情况下，一套健全的人才培养与筛选机制是现在的社工机构所必需的。社工机构应该针对不同专业背景的员工进行不定期的培训和筛选，并且对培训之后的员工区分等级。深圳市在这一点上已经采取了相应的措施，建立了一套督导体系：一线社工、督导助理、初级督导。但是这套体系还是比较笼统，虽然也有相应的考核来评定员工的等级，但是缺少相应政策来鼓励员工参加考核，这样员工参加培训的积极性受挫，所以体系再好也只能束之高阁。另外，目前深圳一些社工机构内部员工归属感较弱也是一个问题，一些员工只是把社工机构当作一个跳板或者暂时落脚点，在工作一年或者两年之后，他们会很快地转入其他行业，这样就严重地影响了社工内部员工队伍的稳定性。因此，社工机构的各项福利制度也应该进行及时调整，不断增进员工的福祉，同时积极采取措施促进员工之间的交流，增进感情，开展一系列文体活动，从而增强员工对社工机构的归属感。有了专业性和归属感，那么社工的工作能力和效率必然会得到提升，这样不仅有利于政府购买社工机构服务的开展，对于社工机构本身也是一个全方位的提升。 （三）营造公平、公正、公开的竞标环境
目前国内并没有出台确切的统一的法律法规来规范政府购买社工机构服务，这就导致评估体系出现了一定程度的不规范性和甚至混乱的情况。国内目前很多地方都在尝试“以评促管”的方式限制评估体系，但这样的管理机制是需要进一步完善的。这种管理机制本身并没有什么太大的问题，但是早期一些地方具体实施起来的时候，却并没有取得预期的成效。应该从两个方面看待这个问题，第一，政府对评估结果缺乏深层次的认知。政府花了大量的人力财力得到的评估结果很多时候就仅仅用于判定社工机构是否竞标成功，这显然是对珍贵资源的一种变相的浪费，应该很好地利用评估结果。比如，利用评估结果建立一套完善的社工机构信用清单，这样不仅能够在一定程度上规范社工机构的运行，也对下次购买服务的开展起到借鉴作用。如果政府通过多次评估结果总结出了一套采购清单，那么再次开展购买服务时就能大大提高效率和准确性，同时能够避免“监而不管”的社会问题，有利于社会工作行业的健康發展。第二，关于监管体系的专业性和权威性都是非常严肃的问题，深圳市B区的监管体系设立在民政部门，这样不利于公平公正公开原则的遵循，因为有些民政部门本身就是社工机构的一种，这等同于将监管权力交给了社工机构内部，这不仅意味着竞标的公开性、公平性及公正性受到了质疑，也导致了社工机构在接受评估的时候，要交叉重复地接受审核的尴尬局面。鉴于这种情况，笔者认为，政府部门应该成立专门的专业性评估委员会，委员会的成员可以是政府人员，也可以是社会工作专家学者，但要以社会工作专家学者为主体。要求委员会组成人员对政府购买服务机制有深入的研究，这样不仅有利于对政府购买社工机构服务的监管，也可以促进国内专家学者们的交流，也许能在不断的讨论交流中提出更好的、更完善的管理方案或模式，从而促进社工行业的快速发展。
（四）进一步完善购买流程
现代社会是快节奏的信息化社会，而政府购买服务却还停留在通过单一的供给洽谈会的方式。现在的政府购买服务流程应该多加尝试多样化的信息资源，有效利用政府和社工机构的号召力，大力开展网络宣传，让公众通过互联网了解政府购买服务，采用投票的方式，在社工机构竞标以及后续市场调查中扮演重要角色。此外，采购法及其实施条例、招标投标法等相关法律已颁布实施，但问题在于能否得到有效执行，同时需要加强公众监督、网络监督及舆论监督。目前深圳市B区偏向于保守、静态的购买标准也是限制社工行业发展的一个瓶颈，依据我国国情，应该针对不同的地区建立适合当地的购买流程，而不是采取固定的死板的流程，采取灵活的购买方式及流程也能促进各地创新。此外，审批程序也应该采取多元化的方式进行，政府可以对审批结果进行再次评估，区分评估等级和社工机构的信用度，以良性循环的方式刺激审核评估过程中各参与方的积极性和竞争性，公开审批结果，让公众提出自己的见解和意见，只有不断交流和讨论才能找出最终最适合各个地方社会环境的最佳方案。最后，政府机构的公信力也需要进一步增强，加大对政府机构监管的力度，只有严格的要求和监管，才能避免不健康的发展环境。
（责任编辑：李慧）
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