政府购买社区居家养老服务绩效评估
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[提要] 面对当今人口老龄化的社会，老年人口数量的增加，养老问题也随之日益凸显，公众对养老服务提出多样化、多层次的需求。政府直接提供公共服务的单一供给方式已远远不能满足老年人的需要，因此政府迫切需要把部分养老服务工作转移给企业或其他社会组织，用来实现公共服务供给的多元化。政府转移养老服务的方式之一就是向社会组织购买社区居家养老服务。并且，此项工作的实践已初见成效，在部分地区取得良好的效果，一定程度上加快政府职能的转变，发挥了非营利组织的积极性，有助于养老难题的解决。但是，政府购买社区居家养老服务对我国来说还是一项新兴事物，在理论研究上尚存在较大的空间。由于政府购买养老服务的根本目的是为老年人提供更好的服务质量。因此，建立科学的绩效评估体系，确保政府购买社区居家养老服务的质量已变得十分必要。
关键词：政府购买;社区居家养老;绩效评估
中图分类号：C916 文献标识码：A
收录日期：2019年11月13日
一、政府购买社区居家养老服务的含义
政府购买社区居家养老服务，主要是指政府在原有社会福利预算下，划拨经费，向提供养老服务的社会各类服务机构或民间组织直接购买社会养老服务，且这些服务的提供者以社区或居委会为核心，以老年人的家庭为依托，能充分实现专业化服务和非专业化服务的有机结合。
政府购买社区居家养老服务的绩效包括服务质量和效率两方面，其中，服务质量由享受社区居家养老服务的消费者的满意度衡量，而采购效率则由政府的投入和产出比来衡量。以购买的方式提供居家养老服务，不仅能满足多样化的服务需求，而且有利于加快政府职能的转变，实现供给主体多元化的发展。
二、政府在购买社区居家养老服务中存在的绩效问题
政府购买居家养老服务的绩效评估应是一个全面的评估，要有一套完善的法律法规规范绩效评估体系，发挥多元主体作用，完善绩效评估指标和评估程序，让评估结果得到合理运用。但是从目前的现状看到，政府在购买居家养老服务绩效评估过程中存在多元评估主体难以发挥作用、评估指标体系不统一、评估程序运用不合理等问题。
（一）多元评估主体的作用未充分发挥。虽然我国目前已呈现出多元主体参与的趋势，但是在实践中，由于各种因素的影响，多元评估主体难以发挥应有的作用。政府在绩效评估中的主导地位难以保证社会效益。目前在政府购买社区居家养老服务中，一般是民政部门负责服务项目的日常管理，财政部门负责评估和监督。但是养老服务的购买资金主要是注重财政资金的使用效益，往往容易忽视了社会效益和对社会公众在绩效评估中的参与。社会组织作为承接机构，其资金来源也大部分依赖政府，所以社会组织在参与评估时难以客观参与。第三方评估机构一般被定义为“专业评估机构”，他们一般是高校的研究部门或是专门的评估机构，虽然在专业性方面比较有优势。但是，高校的研究部门是属于事业单位，与政府也有着千丝万缕的联系，在参与绩效评估时，可能会首先考虑政府的价值态度，由于自身的权威性不强，在参与绩效评估时困难重重。第三方评估的独立性和专业性不足，难以保证评估的权威性。并且社区居家养老服务的绩效是一个全过程的评估，过程比较长，评估机构一般通过抽样调查进行研究，難以全程跟踪，因此降低了评估结果的客观性。在我国，虽然人民是国家的主人，但是在行使公民权利方面，公众比较被动，“官本位”的观念根深蒂固，公众参与公共事务比较少，公共事务大部分是由政府决定，公众一般被动接受。
（二）评估指标体系缺乏规范科学的标准。政府购买社区居家养老服务的绩效评估要注重定性评估和定量评估的结合，定量评估中，指标体系是评估的核心。但是目前，养老服务的绩效评估中对指标体系的构建还比较少，缺乏科学的指标体系，难以将养老服务的绩效加以量化，评估存在很大的主观性和随意性。虽然各个地区的政策文件中对绩效评估的内容有所涉及，但是缺乏绩效评估模型的规定。在没有规范科学的评估指标的情况下，各个地区在绩效评估实践中具有较大的主观随意性，评估主体在评估中的可操作性较大。因此完善政府购买社区居家养老服务的绩效评估，制定合理的评估指标体系已迫在眉睫。
（三）评估程序不尽合理。目前，我国养老服务绩效评估的程序主要是：首先，承接机构自评，将自评结果上报政府;其次，政府组织评估小组进行评估，通过实施评估后，形成评估报告;再次，评估结果进行公开，申诉和复核;最后，运用评估结果制定下一年计划。虽然程序比较完整，但是仍然存在一些问题，尤其是公众参与程序不明确和绩效评估结果的运用方面。公众作为服务的享受者，在绩效评估中是非常重要的评估主体，但是在评估程序中，对公众参与没有明确规定，进而导致在实践中公众参与容易被忽视掉，评估主要由承接机构和政府评估小组完成，不能客观反映服务效果。
三、政府购买社区居家养老服务绩效改进建议
政府购买社区居家养老服务是一项三方参与的服务，既包括政府相关部门、提供服务的承接机构，还包括公众，因此完善政府购买社区居家养老服务的绩效评估应该以公众满意度为导向。评估主体上，政府明确自己的责任，承接机构客观参与评估，第三方加强独立性，公众积极参与;指标体系上，构建科学的体系;评估程序上，完善信息公开，合理运用评估结果。
（一）划清绩效评估主体责任。由于政府角色定位不明确，既当运动员又当裁判员，人为影响因素较大，造成绩效评估的随意性较大。因此，在绩效评估中，首先政府要明确自己的角色定位，绩效评估时委托第三方参与。其次，承接机构要注重自身建设，加强内部评估与外部评估的结合，提高自身独立性。尤其是社会组织，要充分整合社会资源，提高自身的组织管理、人力资源管理和项目管理的能力，吸引优秀专业人才，加强自身的服务能力。通过提高自己的声誉，打下公众基础，提升自己在竞标中的竞争力，提高独立性。同时要扩大公民参与绩效评估的路径，建立官方互动平台，让公众有什么意见、需求等可以通过网络平台表达。提高公民的参与意识，加强公众参与度。 （二）完善绩效评估指标体系。首先要遵循绩效评估指标体系设计的原则，坚持全面性和特殊性相结合、实践性和理论性相结合、定性和定量相结合、动态性和稳定性相结合的原则;其次要运用科学的指标设计的方法，借鉴国内外指标设计的经验和实践经验，从已有的指标中吸取合理的因素，根据实践发展情况添加发展的指标;最后确定指标体系的内容，政府购买社区居家养老服务的绩效评估指标体系内容主要包括投入、过程、产出和结果等四个环节，不仅涵盖了4E评价法的经济、效率、效果和公正四个方面的内容，还涵盖了绩效计划、绩效沟通、绩效考核和绩效反馈的过程，是一个开放式螺旋上升的过程，通过绩效评估的过程，不断提高养老服务的效率和质量。
（三）优化绩效评估程序。良好的评估程序是政府购买服务绩效评估顺利开展的保障，但是目前我国绩效评估程序不尽完善，合理的绩效评估程序应为三个阶段：准备阶段——评估阶段——结果运用阶段。完善的绩效评估程序需要与绩效评估指标体系相结合，两者相辅相成。政府购买社区居家养老服务的绩效评估程序是一个系统性、封闭性的循环过程。虽然在实践中绩效评估程序已逐步规范，但是仍然有一些地方需要完善。
四、结语
随着养老服务购买力度的不断加大，为了保证养老服务的質量和效益，对政府购买社区居家养老服务进行评估势在必行。通过本文的研究主要得出以下几个结论：第一，在政府购买公共服务绩效评估的背景下，政府购买社区居家养老服务的绩效评估是不可阻挡的趋势，绩效评估作为政府购买社区居家养老服务流程的一部分，在提高养老服务质量和效益方面具有至关重要的作用。第二，社区居家养老服务的绩效评估，应是全面的评估。从政府、承接机构和公众三个方面进行评估，并且要评估经济效益和社会效益。评估经济效益是因为政府也是一个经济体，资金有限，要提高单位资金的产出效益。评估社会效益是由政府作为养老服务的购买者决定的，政府是为人民服务的，因此政府的行为应注重社会效益。第三，老年人作为养老服务的享受者，对养老服务的质量和效益具有最直接的发言权，公众满意度是政府购买社区居家养老服务绩效的重要组成部分。因此，提高公众满意的最直接有效的途径是提高感知质量，即从满足老年人需求、及时解决老年人面临的合理问题及提高养老服务的专业化水平，提供人性化的养老服务等方面入手。
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