贫困地区农村居家养老服务中的政府责任

来源:用户上传      作者: 熊吉峰 谭运进 孔繁荣

　　【摘要】 本文阐述了农村居家养老服务中的政府责任，分析了贫困地区农村居家养老服务中政府责任所面临的挑战，并提出了完善贫困地区农村居家养老政府责任的应对策略。
　　【关键词】 贫困地区 农村居家养老 政府责任
　　
　　发展农村居家养老是国家“十二五”期间的重要任务，但中西部地区农村居家养老几乎还是空白。政府在发展农村居家养老服务中具有不可推卸的责任，尤其是贫困地区农村的政府责任则更为艰巨。
　　一、贫困地区农村政府居家养老责任面临的挑战
　　1、财政困难导致政府实现养老责任的执行能力不足
　　从目前推行农村居民养老的区域看，具有一定起色的地区多是宁波、苏南、东莞等经济较为发达的地区。这些地区由于集体发达，政府投入较多，因此，老人满意度较高。而中西部一些贫困地区由于县乡经济基础薄弱，没有足够的财力添置养老所需的基础设施，因而农村居家养老工作开展滞后。以湖北竹溪县为例，2011年，全县总人口37.3万人，60岁以上的老年人口已达61597人，占全县总人口的16%，其中，60岁以上农村老人有49032人。而建设一个居家养老服务中心，硬件设施、装修等需要15万元，每年的运行费用4万元左右，财政补贴也只有新建一个中心补助3万元，运行一年补助1万元。竹溪县共302个村，如果每个村都建一个居家养老服务站，则共需硬件设施、装修等费用4530万元，每年共需运行费1208万元，两项合计5738万元。但竹溪县累计实现财政收入仅2.04亿元，是一个名副其实的国家级贫困县，财政补助明显欠缺，加之村集体经济薄弱，因此老年活动经费筹集困难。政府财政实力不足阻碍了养老服务的发展。
　　2、政府养老责任考核指标不明确，政府领导对居家养老的重要性认识不足
　　发展GDP、改善生态环境等工作是硬性的，考核度量也很方便，而且短期内可以出政绩、见成效。而政府对养老的投入是长期投入，政绩考核指标也不明确。因此，长期以来，在一些地区党政领导意识中，农村老年人的养老是家庭和子女的事，政府解决的主要是低保和五保老人的养老问题，主要是将精力用于发展经济、改善生态环境等看得见、摸得着的工作上，而对社会养老问题这种长期性的工作不够重视。部分领导认识上的偏差直接影响了农村居家养老服务体系的建立与健全。
　　3、居家养老的要素供给市场不发达，政府、企业与中介组织职责界定不明确
　　发展居家养老必需有民营企业、中介组织、人才队伍等共同参与，但农村人口居住分散、服务市场不发达，使得这些必要的要素都十分缺乏。在服务队伍方面，多数农村居家养老服务人员业务素质不高，待遇差，对服务工作缺乏兴趣，具有专业素养的农村居家养老服务业经营管理人员更是短缺。而中介组织更是没有形成概念，所谓的居家养老服务机构大多以农村老年人协会为主。居家养老服务作为一个微利行业，对民营资本缺乏吸引力。而且农村居家养老又不同于城市，城市社区居家养老可以依托高度发达的服务业，而农村社会服务业只能另起炉灶，农村居家养老服务运行成本明显高于城市。所有这些在很大程度上制约了农村居家养老服务的社会化、专业化发展。因此，在服务体系构建中，一些本应由企业和中介组织来完成的工作，只能仍由政府集体包办。其包办的结果是，政府既力不从心，又影响服务效果，从而形成恶性循环。
　　二、加强贫困地区农村政府居家养老责任的原则
　　在开展农村居家养老服务工作中，要明确界定政府与市场、中介组织之间的责任界限，理顺政府的工作范围与职能。政府要改变过去单纯由政府包办包管的传统做法，与企事业单位、社团相分离。居家养老服务的经办和运作应尽可能交给社会中介组织和非营利机构去办，最终目标是建立起一套“政府主导、社会参与、中介组织运作”的工作机制，实现“市场运行为主、政府管理与买单为辅”。贫困地区农村居家养老的起步阶段还应注意以下几项原则。
　　1、循序渐进与量力而行原则
　　由于现阶段中国贫困地区农村经济社会发展水平较为落后，存在一个较长时间的渐进发展阶段，这就决定了农村居家养老进程必然是渐进式的。在充分考虑本地区提供保障能力的基础上，农村居家养老的政府投入也应当与当地的经济实力相联系，随着社会经济的发展，不断调整养老服务水平、扩大养老服务范围。实行“低标准起步、逐年增长”是贫困地区农村较长一段时间必须遵循的一项基本原则。
　　2、差异化管理与突出重点相结合原则
　　普惠化是农村居家养老的目标，在这一原则指导下，政府应当逐步增加对农村养老设施的投入，建立政府购买公共养老实施制度。但由于农村老人身体状况、经济收入等分化十分复杂，因此，对养老的需求程度各不相同，在农村经济条件还不充足的前提下，差异化管理也是必然选择，即社区根据不同层次的养老需求，整合资源，在满足生活、医疗等共性需求的基础上，不断充实服务内容，为不同养老保障需求的老年人提供分层分类的规范化、特色化、人性化的居家养老服务。另一方面，为提高政府效率，在行使政府职能中，还应当注重突出重点，更多地关注为高龄、空巢、独居、病残、贫困等困难老人。
　　3、政府与家庭的养老责任同时加强原则
　　强化政府在居家养老中的指导责任与财政责任，并不意味着家庭责任就可以削弱，家人就可以撒手不管。尤其是在贫困地区农村，当政府还没有足够的能力承担更多的财政投入时，家庭的长期投入仍然是养老保障的重要来源。发展农村居家养老服务，主要是通过政府补贴，实行无偿、低偿和有偿服务相结合，来促进家庭养老，而不是要取消家庭养老。因此，农村居家养老中，家庭养老的基础性作用是不能代替的。对于大多数农村老人而言，居家养老将以有偿、低偿服务为主，政府买单为辅，政府在其间只是搭建平台的角色，最终要实现的目标是市场化运作。因此，要实现政府与家庭在居家养老中的责任同时获得强化。
　　三、完善贫困地区农村居家养老政府责任的应对策略
　　1、把居家养老作为考核政府业绩的指标
　　在中国，政府的重视是任何一项工作得以顺利实施的关键条件。我国许多县（市）虽然都制定了农村老年人事业“十二五”发展规划，但这些规划的政策实施却缺乏强制力。因此，各级政府应充分认识新形势下发展居家养老服务的重要性，把它列入政府工作议程，并根据本地实际，制定考核政府政绩的相关指标。同时，要提高老年人的政治地位，在各级人大与政协机构中增加老年委员数量，使老年人有更多机会表达自身利益。
　　2、构建多元化农村居家养老投入机制
　　在加大政府投入的同时，还要通过政策扶持，积极引导老年人福利事业向投资多元化方向发展。在资金投入上，一是要将农村居家养老服务工作经费列入当地年度财政预算，并实现逐年有所增长。二是规定福利彩票公益金的一定比例用于开展居家养老工作。三是通过开通慈善捐赠渠道，发展社会救助，允许和鼓励各地在接受爱心人士捐赠的款物中，列支一部分用于支持居家养老服务工作。四是要移风易俗，节约一切不必要的开支。福建省长汀县馆前镇汀东村并不是一个富裕的村庄，但近年来，村上削减办寿、婚丧嫁娶等一切不必要的开支，将节省下来的资金作为养老的资金，取得了较好的成效，成为贫困村养老的典范。
　　3、将农村老人分级定等，对重点困难老人优先进行保障

　　首先应建立对老年人居家养老服务需求的评估机制。居家养老服务需求评估就是对有日常生活照料服务需求的老年人进行评估，通过对老年人的自理生活能力、家庭照料能力、家庭经济支付能力等进行评估分级，实行分级帮扶的办法，采用无偿、低偿、有偿相结合的方式，为不同对象、不同类别的老人提供分级服务。对缺乏生活自理能力且行动不便的高龄、空巢、独居和病残老年人，主要采取上门服务；对大部分身体尚好、能自己行动的老人，应当引导其走出家门接受服务。在服务对象确定方面，坚持“两重点、两优先”，即重点和优先保障重点困难老人的养老需求，再尽力满足其他一般老年人的需求；重点和优先保障老年人的基本养老需求，再尽力满足更高层次更多种类的养老需求。具体服务对象的资格条件由各村居家养老服务站根据各自规模和需求决定。在服务规模方面，应持“量力而为、稳步发展”的宗旨，多从老人日常生活琐碎的需求着手开展服务活动，注重实效。
　　4、强化孝文化教育和邻里情，落实子女的赡养义务和邻里互助情结
　　一是通过立法、强化家庭养老。在加强孝道教育的同时，还应当通过立法来保障老年人的合法权益，从法律上确保政府、子女对老人的赡养机制。同时，应当与老人的子女签订赡养协议，确保老人的经济来源、生活照料等生存刚性需求。二是积极倡导邻里互助。引导低龄健康老人为高龄、空巢老人服务，并对服务时间和内容予以记录，探索建立养老服务储备制度。湖南省石门县罗坪乡有位老人瘫痪在床，子女在外打工，针对这一情况，村里落实了一对邻居夫妇专门照料这位老人，并每月给予一定补贴，基本解决了老人的饮食起居问题。河南罗山县竹竿镇首创“邻里互助、村镇补贴”模式，鼓励健康、低龄老人帮助患病、高龄老人。两地的实践经验是解决农村居家养老服务难题的一个切实可行的办法。三是组织村组党员干部流动服务队，把养老责任作为村组干部的一项职责，实行村组干部与老人结对帮扶。
　　5、调动企业与人才参与居家养老服务的积极性
　　农村养老设施的建设要走政府、市场和社会共建的路子，要充分挖掘、整合和利用各种资源，积极拓展服务功能。作为一个微利行业，应酌情减免专业从事居家养老服务机构的各项税费，用电、用水、用气执行居民收费标准。还可以通过税收优惠政策，鼓励和扶持各类民间组织、企业和个人从事居家养老服务。在人才培训方面，要加强对农村留守妇女的引导，让她们积极参与到养老工作中来，并对她们进行必要的知识和技能培训。对于通过资格认证的人员，可以采用政府补助或购买服务的形式把他们安排到养老服务岗位。
　　（注：本文系教育部人文社科基金（09YJA790160）资助项目；湖北省社科基金（[2010]348）；湖北省教育厅科研项目（D20111104）。）
　　
　　【参考文献】
　　[1] 陈颐：关于养老服务产业化的几个问题[J].现代经济探讨，2010（11）.
　　[2] 许晓晖：老年社会工作在农村居家养老中应用的现状[J].中国老年学杂志，2010（12）.
　　[3] 雷剑：对当前我国农村养老问题的思考[J].现代经济信息，2010（23）.
　　（责任编辑：张琼芳）

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