政府向社区社会组织购买公共服务探析

来源:用户上传      作者: 龙新辉 李静

　　[摘要]政府向社区社会组织购买公共服务是公共服务制度的重要创新，对提高政府绩效管理水平、降低政府成本、提高公共服务效果具有重要的现实意义。但是，社区社会组织在参与公共服务方面依然面临着很多困境，其发展壮大有赖于政府体制改革和职能转变，法律政策环境的改善，以及社区社会组织内在潜能的提升。
　　[关键词]社区社会组织；政府购买；公共服务
　　[中图分类号]C91　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2011)03－0024－04
　　
　　公共服务的社会化对于推进我国政府向服务型政府转型、提高政府公共服务供给水平、提高公共财政使用效率、促进政社合作互动具有不可替代的重要作用。社区社会组织作为独立于政府和市场之外的公益性组织，在多元互动的社区里正发挥着重要的作用。然而，政府向社区社会组织购买公共服务还在进一步探索中，在运行过程尚有一些问题和困境需要破解。基于此，笔者对长沙市政府购买公共服务情况进行了实证研究，以期了解长沙市目前政府购买公共服务的现状、面临的问题，希望通过本调查找出社区社会组织参与公共服务存在的问题和不足，并提出相应的对策措施。
　　
　　一、政府向社区社会组织购买公共服务的现实意义
　　
　　社区社会组织是指以社区居民为主要成员，以满足社区居民的多元化需求为目的，由居民自发成立并自觉参与，以公益或互益为目的的社会组织。社区社会组织作为社区治理与社区服务的重要支撑体系，参与公共服务既是科学发展观的要求，也是时代发展的必然。社区社会组织既是社区公共服务的主要提供者和具体实施者，又是政府服务社区的合作者，在多元互动的社区里正发挥着重要的作用，尤其在社会救助、健康咨询、社会矫治、邻里互助、慈善活动、环境保护、维护社会秩序等方面日益凸显其独特的优势与功能。
　　
　　(一)有利于提高公共服务供给的质量和绩效水平。社区社会组织以实现社会利益为宗旨，不以追求利润最大化为目标。社区社会组织在组织体制、组织结构以及活动方式上灵活高效，这就使其在公共服务供给领域比政府和市场具有更高效率，降低了社区管理成本。长沙市天心区怡智家园依托家庭(家属)和社区，有效运用政府购买服务资源，专门为16岁以上的成年智障人士及其家庭服务，健全了智障人士社会支持和服务体系，提升社区智障人士服务的专业化水平和服务效果。新开铺街道与辖区内公司合作，由政府出场地，公司出资金，采用社会化管理运营，成立家庭服务中心，救助社区困难群众400多人。
　　
　　(二)有利于满足多样化的社会需求。社会的多元化使人们对公共服务的需求呈现出多样性和多层次性，在数量、类型和质量上都要求异质。政府和企业在满足人们多样化的社会需求方面存在难以克服的缺陷。而社区社会组织以需求为导向，种类繁多、功能各异，能为群众提供多样化、专业化的服务，弥补了政府只能提供最基本的保障与最普遍的服务而无法满足群众多元化需求的缺陷。如长沙市“婚姻医院”以帮助维护夫妻情感、化解婚姻危机为目的，满足了市民的需求。
　　
　　(三)有利于推进政府职能转变。政府购买服务意味着政府角色和职能的转变，但是并不意味着政府可以减轻对社会福利的投入责任，退出服务市场，而是要承担宏观管理方面的责任，把一些企业和社会组织能完成的事项交出去。这样既缓解了公共服务上的供需矛盾，减轻了政府工作的压力，又为政府职能转变提供了组织载体。坡子街街道借助湘雅三医院心理学专家和博士的力量，成立了心理咨询与辅导服务中心。金盆岭街道成立了天心志愿者协会，开通了义工服务网，建立了区、街(镇)、社区三级志愿者服务网络。目前，全区已有注册登记志愿者3.2万余人，并组建了多支专业服务队。通过开展“天心文明行，争做文明人”志愿者服务活动日、《湖湘志愿者金盆宣言》发布仪式、“创建我有责，夺牌我出力”大型志愿者服务等大型活动，产生了积极的社会反响。
　　
　　二、社区社会组织参与公共服务的困境
　　
　　社区社会组织对于促进政府改革、加强社区建设、满足社区居民需求有着不可替代的重要性。但是这些社会组织在参与服务供给时也经常遭遇一些“瓶颈”。
　　
　　(一)社区居民社会服务需求的调查。一是需求内容。从表1可以看出，在现实生活中，社区居民最想获得的社会服务是就业帮助，其次是子女教育、医疗保健和养老等。
　　二是需求的程度。从表2可以看出社区居民对于养老服务、社会救助、残疾人服务、社区矫正、便民服务、就业咨询、医疗保健等方面的需求程度比较高。
　　
　　(二)社区社会组织参与公共服务的困境。首先，社区社会组织获取资源能力不足。主要表现在三个方面：一是活动经费严重不足，阻碍了社区社会组织的发展。大多数社区社会组织是自发自愿形成的，没有专门的经费来源(见表4)。从问卷调查的情况看，社区社会组织经费来源过于单一，主要依靠自身收入维持经营，接受企业和社会的捐赠极为有限。在社区社会组织中，认为经费充足的仅1个，占0.9％；认为比较充足的8个，占7.8％；而存在经费困难的组织却占到84.4％，其中经费十分困难的62个，占53.4％。因此经费问题是一个非常突出的问题。
　　二是活动场地不足，限制了社区社会组织的发展。在被调查的112个社区社会组织中，72个有固定活动场地，22个有活动场地但不固定，11个完全没有活动场地，另外还有10个组织没有回答。目前服务类组织主要依靠市场或政府提供的社区服务中心来解决活动(办公)场地问题。维权类组织活动较少，主要利用社区办公室开会、讨论、组织活动。三是无专职工作人员。社区社会组织大部分没有专职工作人员，缺少具有社会工作、社会学、心理学、法学等科学知识和有关政策法规知识的专业技术人员，大部分社区社会组织的负责人都是离退休人员或业主委员会相关人员兼任的，不能全身心地投入社区社会组织建设，使得社区社会组织活动不能正常开展。
　　其次，政府向社区社会组织购买公共服务的制度、机制不够健全。主要表现在四个方面：一是对社区社会组织在社区建设中的重要作用认识不足。对于社区社会组织在社区服务中如何定位、怎样定位，如何借助社会力量改善民生、完善服务，一些政府部门缺乏认识与了解。在开展工作中，存在重使用、轻管理和重利用、轻投入的思想。社区成员对社区社会组织仍然持观望的态度居多，觉得其可有可无，缺乏一种真正“结社”和公益的意识，没能真正认识到社区社会组织的发展壮大对于整个社区乃至自己的生活会带来多大的变化，因此参与社区社会组织的活动时往往带有随意性和无组织性。二是政府资助和购买服务机制有待完善。目前政府向社会组织购买公共服务的法律依据是《政府采购法》，但是该法并没有将公共服务项目纳入采购范围。一些地方政府为推进政府向社会组织购

买公共服务，尝试制度创新，出台了相关的措施。然而，这种制度建设多数与领导的意识相关，而且资金大多是预算外资金，专项业务基金和财政预算偏少，表现出随意性和临时性。此外，目前政府购买服务体制也不够健全，在购买程序、购买内容、定价、评估机制等方面都存在着需要改进的地方。三是社区社会组织缺乏工作平台，发展空间受限。由于经费、人才、场地等资源大多掌握在各部门手里，一些部门直接或间接在“办社会”，且社区社会组织参与公共服务的信息沟通渠道、招投标和监督评估机制的缺乏，对社区社会组织扶持政策的不足，导致社区社会组织的发展和作用发挥受到限制。四是与组织合法性的相关制度安排存在缺陷，限制了社区社会组织参与的领域与效果。《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定社会组织成立登记的资金、场地、人员等要求，对社区中的绝大多数社会组织而言都是一道难以逾越的鸿沟，使社区社会组织没有资格正常参与社区的社会事务与管理。社区社会组织因尚未纳入登记管理轨道，地位、职能、权利和义务不明确，社区社会组织参与社区服务只能处于无章可循、无法可依、无例可循的状态。没有合法的组织身份，就意味着缺乏法律的保护，势必为其活动的开展造成一定的困扰，而且这种限制竞争的规定，从长远来看，不利于调动社区社会组织的主动性和积极性。
　　
　　三、完善政府向社区社会组织购买公共服务制度的建议
　　
　　(一)转变观念，树立服务型政府的理念。理念是行为的先导，构建公共服务体系必须从理念变革开始。一方面，要确立公民本位的核心服务理念，依法保障公民的基本权益，赋予公民在公共服务中的主体地位，树立服务为了公民的服务意识。另一方面，要树立服务型政府的理念。这就要求政府从公共服务的唯一“提供者”转变为“购买者”和“监督者”，真正满足居民需求，惠及服务对象。使公共服务由人治模式下的随机性、零碎性服务向法制模式下的长效机制转型，由行政化单一供给模式向市场化的多元供给模式转型，由业余关照式服务向科学化、专业化、标准化的服务范式转型。
　　
　　(二)着力引导。推进社区社会组织自身能力建设。公共服务是一个社区社会组织与公众互动的过程，同时也是一个通过形象、正当性和成绩等方式有效动员公众参与到社会组织活动中来的过程。社区社会组织的生存与发展取决于其经营能力的强弱，表现为捕捉发展机遇和应对挑战的能力，制定规划和策划项目的能力，渠道建设和细化服务的能力。为此，社区社会组织应加强自我约束与管理，提升资源的整合、发展与创新能力，提高工作的有效性，以获取政府与公众的认可和支持。首先，指导和帮助社区社会组织制定和完善各种制度。在社区社会组织的制度建设上，街道和社区居委会应当加强指导和帮助社区社会组织制订和完善各种制度。以制度规范成员的行为，培养成员服从自己制订的规则的习惯，开展活动以章程为依据，维护本组织的社会信誉和地位。建立详细的工作考核评估机制，建立社区工作者资格认证制度和管理评估制度，专职工作人员持证上岗。通过制度和自律建设，提高对社区居民的吸引力。其次，通过必要的行业规范与公共道德来加强彼此间的交流、合作与监督。社区社会组织并不是孤立存在和发展的，它时刻都在与各政府组织、社区内的企业组织发生关系，因此社区社会组织要加强与政府、企业和居民的互动合作，形成共赢局面。最后，提供人力资源，加强社区工作队伍建设。一方面街道和社区居委会可以通过培训和经验交流等形式，提高社区社会组织负责人的组织和管理能力。另一方面出台配套政策，招纳优秀人才、志愿者加入到社区社会组织中来，建设一支高素质的专业社区工作队伍。
　　
　　(三)完善政策，建立社区社会组织发展的长效机制。首先，构建新型社区社会组织管理运行机制。在社区建设过程中，要本着吸引、培育、发展的理念，通过建立适应社区服务需要的社区社会组织管理运行机制，开展形式多样的活动，为社区社会组织的健康发展创造良好的社会环境。一是各级政府应以居民需求为起点，以培育发展为重点，以登记备案为手段，紧密结合社区的特点，改革和完善现行社区社会组织登记注册和管理制度，为社区社会组织的健康发展提供有力的法律和政策保障。对一些社区的腰鼓队、秧歌队、健身队、老年大学，积极与相关部门沟通、协调，放宽登记条件，降低准入门槛，简化登记程序，采取“先发展、后规范，先备案、后登记”的办法，对符合登记条件的社区社会组织，要纳入登记管理；对达不到登记条件的，可根据社区公益事业发展需要，自下而上，经居委会初审，街道(镇)、区民政部门逐级核准备案。二是加大宣传力度，提升社区社会组织的地位。社区社会组织既是政府公共服务的依靠力量，也是衡量社区建设成效的标准，各种娱乐健身、文化活动、志愿者组织在增强居民凝聚力和归属感的同时，也伴随着社会资本储量的增长。同时，要充分利用各种新闻媒体，采用多种形式，广泛宣传社区社会组织在发展社区公益、提供社区服务、满足居民需求、创建文明城市、构建和谐社会等方面不可或缺的重要作用。其次，提供更为公平的参与购买服务竞争的政策。公共服务购买既不是政府用固定拨款维系特定事业单位的运行，也不是公共资源在公共服务领域的退出，它应该是建立在保障公共资源的基础上，使公共资源面向社会，公开、公平竞争，提高公共资源的使用效率。政府购买服务应充分注意政府主办机构与社会组织之间的公平性，为社区社会组织提供更公平的政策环境。再次，健全扶持政策，在资金、税收、项目等方面向社区社会组织倾斜。经验表明，社区社会组织服务的绩效水平与政府的支持程度存在着某种程度的正比关系。对于协助政府参与社区管理的社区社会组织，应对其所取得的业务收入、社会资助和捐赠、政府购买服务资金，享受减免营业税和所得税的优惠政策。在土地使用、办公用房、公共事业收费等方面，应享有与同类公办机构的同等待遇，免收管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费。最后，在公共财政框架中，政府应设立购买服务和其他资助的公共财政会计科目，每年从各级财政预算中拨出一定比例的资金专门用于对社区社会组织创业初期的扶持和向社区社会组织购买服务、提供资助和贷款贴息等。
　　
　　(四)构筑体系，建立有效的监督机制。尽管社区社会组织是以社会公益为使命的，但为了更好地使其沿着原有的价值取向前进，必须加强监督机制建设。完善社区社会组织的监督机制，有利于其实现公共责任。首先，创建有效的内部监督制度，对社区社会组织可以从事的活动、盈余分配、财政年度支出比例、行政开支比例、投资活动等事项作出明确的法律规定。其次，建立科学的行政监督体系。政府要制定相应的法律法规，规范对社区社会组织的问责制度，要整合登记管理机关和业务主管单位的力量，尊重和发挥两者在社区社会组织建设与管理中的重要作用，密切配合，共同做好监督工作。再次，加强社会监督，建立信息披露制度。政府要出台相关政策尽快培育一批专业评估机构，对社区社会组织的活动进行评估，政府按照评估的结果，确定资助对象和标准。运用传媒的显著导向和威慑作用，增强对社区社会组织的监督。最后，建立公众监督机制。要求社区社会组织向社区居民，特别是捐赠人公布组织章程、组织机构、活动情况和财务管理等相关情况，并从制度上予以保障，使人们能够真正接近社区社会组织，向主动监督逐步转化。
　　
　　[责任编辑：荷叶]

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