中国海外投资的政治风险分析

来源:用户上传      作者: 崔永杰

　　摘要：近年来，随着中国海外投资广度的扩展和深度的提高，中国企业在海外投资遭遇的政治风险也不断提高，这其中既有企业自身层面的原因，但更多的是国家制度层面和国际政治层面的因素。在这种情况下，加强对风险的评估和管理，建立健全海外投资保险的法律制度，建立危机处理机制，改善国家形象，造福当地社会已成为我国应对海外政治风险、保护海外投资收益的重要途径。
　　关键词：政治风险；保险制度；危机处理；国家形象；社会责任
　　中图分类号：F830.591 文献标识码：A 文章编号：1673－1573（２０11）04－００09-04
　　 一、中国海外投资企业遭遇的政治风险
　　在国家“走出去”战略的指引下和激烈的全球竞争压力下，中国各类企业积极开拓海外市场，取得了可喜的成绩。同时，中国企业在海外遭遇的政治风险也不断加大，2011年9月30日，缅甸政府以中缅密松电站项目可能会破坏环境和影响当地人生计为由搁置中缅两国密松电站合作项目，中国电力投资集团公司可能因此损失至少36亿美元，加上此间中国企业在利比亚的损失，以及以前的中海油、五矿集团、华为等收购外国企业遭遇的失利，中国企业海外利益的保护引起国人的关注。
　　（一）政治风险的分类
　　政治风险又叫做国家风险，是指在国际经济活动中发生的、在一定程度上由国家政府控制的事件或社会事件引起的给国外投资者造成损失的可能性[１]。相对于商业风险而言，国家风险是由企业无法控制或不可抗拒的国家因素所决定的，是中国企业走出国门后首当其冲、无法回避的系统性风险。一般来说，发展中国家的政治风险较大，发达国家的政治风险较小，因为发达国家的政局相对稳定、制度法律比较健全等。在国际投资中，东道国的政治风险主要包括：（1）政府干预和制裁。政府干预指东道国政府为了实现有关的目标，对本国的外资企业实行一定的干预，而制裁是指东道国政府对外商投资企业设置各种障碍，施加各种压力，从而导致外商投资企业亏损或破产的行为。（2）征用。征用指东道国政府基于国家主权和公共利益的需要，对外资企业予以没收或国有化。（3）内乱和战争。当东道国发生内乱和战争时，必然造成社会的动荡不安，危及外国投资的安全性[２]。在以上几种风险中，政府干预和制裁的风险系数最低，对投资者造成的损失也相对较低，但发生的概率较大，需要投资企业重点关注，而内乱和战争的危险系数最高，往往给投资者造成难以承受的损失，但发生的概率相对较低，像利比亚那样发生动乱和战争的国家毕竟是少数。
　　（二）各国政治风险的等级
　　在我国负责海外投资保险业务的经营机构是中国出口信用保险公司（简称中国信保）[３]，该公司2010年发布了《国家风险分析报告》和全球风险地图，对全球191个国家/地区的基本信息、政治、经济、投资以及与中国的双边经贸关系及相关风险进行扫描分析后，为中国企业构建了一份全球风险地图。在这份国家/地区信用风险图中，中国信保将国家风险划分为9类，分别用数字标识1至9来表示，其风险水平随数字增大依次增高。《国家风险分析报告》显示，对于中国企业而言，瑞士等国家风险最低，在中国信保9级评估体系中其参考评级为1级，刚果（金）和津巴布韦等国的国家风险最高，在9级评估体系中参考评级为9级，中国的最主要的贸易伙伴美国、日本、新加坡、德国、荷兰的国家风险在9级评估体系中居于2级（风险较低），韩国的国家风险参考评级为4级（风险居中下水平），俄罗斯为7级（国家风险较高），而中国周边邻国，如印度国家风险参考评级为5级，越南、巴基斯坦和哈萨克斯坦均为6级，老挝为7级，缅甸为8级，均属国家风险水平显著之列。同时《国家风险分析报告》指出了中国企业“走出去”可能面临的六种政治风险。这六种风险分别为：（1）石油和天然气等战略资源争夺的加剧导致地缘冲突频繁发生；（2）民族主义情绪高涨带来的国家风险；（3）欧洲主权债务危机引发的金融动荡；（4）高油价也威胁着经济增长前景；（5）发达经济体贸易保护主义升温；（6）地方武装冲突、恐怖袭击持续发生[５]。
　　 二、中国海外投资遭遇政治风险的原因
　　中国海外投资频频遭遇各种政治风险，原因是多方面的，其中既有客观方面的原因，也有我们自身主观方面的原因，下面分别分析主客观原因的内容。
　　（一）遭遇政治风险的客观原因
　　1. 中国不断增长的实力，特别是中国已成为世界第二大经济体，使得美国等西方国家加强对中国的防范。在“丛林法则”依然盛行的当今世界，中国一再宣扬的和平发展战略总是被别有用心的国家曲解，美国等西方国家总是利用各种方式鼓吹“中国威胁论”，认为任何国家都打破不了“国强必霸”的大国崛起的传统模式。因此，他们认为国际政治仍然是一种“零和”游戏，中国强大后必然会威胁到他们的利益。为了防止这种局面的出现，美国极力在全球遏制中国的发展，限制中国的活动范围。这种遏制不仅表现在军事外交领域，也体现在经济领域中，美国极力阻止中国获得石油等重要的战略资源以及高新技术成果。石油资源的稳定供应关乎中国经济的持续健康发展，美国企图通过控制石油产地和石油运输的通道，进而使得中国听命于美国，因此，但凡中国有重大石油投资利益的地区，如伊拉克、安哥拉、苏丹、利比亚等，美国等西方国家都会插手搅局、制造事端，甚至挑起冲突，破坏中国的海外资源战略布局。更有甚者，一些西方国家故意丑化中国形象，把中国正当的海外投资说成是新殖民主义的表现，引起了很多国家认识上的混乱，增加了他们对中国的疑虑和不信任感，使得许多国家的政府和民众往往戴着有色眼镜看待中国的投资。
　　2. 中国的社会制度和企业的国有背景。就社会制度来说，当今世界大部分国家都是实行资本主义制度，在政治生活中实行立法、行政和司法三权分立，权力相互制衡，政府体制大部分都是总统制和议会制，政党制度也以两党制或多党制为主，并在经济领域实行自由开放的市场经济政策，而像中国这样在政治领域实行集权的一党制，在经济领域实行“中国特色的市场经济”的社会主义制度的国家少之又少，而且双方在意识形态上和传统文化上差异明显。因此，他们认为中国发展强大了很可能会像苏联当年一样采取扩张主义政策，进而干涉别国内政，影响别国的独立，这种观点在发展中国家也很有市场。为此，他们不希望自己在经济上过分依赖中国，千方百计地阻止中国企业对本国重要行业的控制和垄断，希望保持对本国经济命脉的控制。就中国企业性质来说，中国海外投资企业的主体大部分是国有企业，尤其涉及重要行业的领先企业往往都有深厚的国资背景，即便有些企业纯粹是民营性质，由于政治体制和文化的差异，也会被西方媒体和公众贴上国有的标签。在这样的前提下，中国的企业在海外投资并购中遇到的阻力自然要大于他国企业。
　　（二）中国海外投资遭遇政治风险的主观原因
　　1. 一些中国企业不注重政治风险的评估，认为风险越高的地区收益往往也越高，因而铤而走险。一些中国企业在进行海外投资时只看到蕴藏的商机，认为越是动荡的地区生意越好做，而没有看到潜伏的风险，缺少风险意识或对风险估计不足，没有对东道国的投资环境进行细致的评估，也没有制定政治风险的防范措施，结果在投资后经常出现各种事先未预料的情况，导致海外投资失利。
　　2. 中国企业海外投资的地区布局和产业布局的缺陷。2011年是中国“走出去”战略实施的第十个年头，作为国际市场的新来者，一方面由于自身在资金、技术、管理和销售渠道上的劣势，另一方面因为世界市场的主导者西方国家已经抢先占据了优质稳定的市场和分割了优质的资源，在这种情况下，备受排挤的中国企业只能将目光投向动荡混乱的地区。尤其是一些矿产资源开发企业，往往在偏僻的山区和丛林地带作业，开发难度大，成本高，而且这些地方一般不在政府的管辖之内，处于一种无政府状态，是毒品、走私等犯罪团伙和反政府武装活动的场所。中国企业在这些地区的基础设施建设和开发活动以及向政府缴纳税金便于政府加强对这些地区的管理，削弱了他们对本地区的控制，影响了他们的根本利益，因而遭到了他们的反对和敌视。在这种情况下，中国企业往往成为他们敲诈勒索和暴力袭击的对象。

　　3. 中国企业“走出去”战略缺乏政府相应的政策和机制支持。中国国际战略伙伴较少，使得海外投资特别是资源类行业的投资过度依赖特殊的政治关系，而缺少一种有效的机制支持。如中国企业利用中国与苏丹、安哥拉和伊朗的特殊政治关系加大在其国内的石油投资，这种把经济关系建立在特殊政治关系基础上的政策面临着极大的风险，当所在国国内政局发生变化时，这种政治关系可能变成中国的政治包袱，如中国在苏丹达尔富尔问题上的被动和遭受的国际指责。中国向海外的投资主要表现为经济利益的拓展，而保障这种利益的政治影响力、军事保障和文化支持都很缺乏，具体表现为没有健全的海外投资保险法律制度和危机处理机制。当东道国突然实行国有化或征用、实行外汇管制以及发生革命、战争、内乱等政治风险时，中国海外投资者的利益就会受到损害，投资安全无法得到保证，必然会沉重打击海外投资者的信心，迟滞中国海外投资的高速发展。
　　4. 中国海外投资企业只顾自身利益，没有造福当地民众利益，或是企业的开采活动破坏当地环境，遭到当地居民和所在国的反对。例如中国在赞比亚的铜矿开采经常遭到当地人的反对和矿工的罢工威胁。在赞比亚，矿带地区和政府集团矛盾由来已久，在当地人看来，矿区的资源是赞比亚经济的支柱，但开发这些资源的受益者，却是外国投资者和政府官僚集团、工商业资本，当地人非但得不到应有的红利，反倒付出资源流失、原有生计被切断，以及就业机会菲薄等代价，正因为此，矿区民众不仅和政府抗争，而且和中国矿产开发企业经常发生冲突。
　　 三、应对海外投资政治风险的策略
　　中国海外投资频频遭遇政治风险的原因是多方面的，在应对海外投资的措施中，应针对不同政治风险发生的原因，采取不同的策略，达到防范和化解政治风险的目的。
　　（一）政治风险的评估和管理
　　政治风险的覆盖面广，对外国投资者造成的损失大，因此加强政治风险的管理，对海外投资者至关重要。政治风险管理主要体现为制定防范措施。影响政治风险的因素很多，因而相应的防范措施也有一定的差异，一般来讲，主要有以下措施：
　　1. 投资前的规划管理措施。海外投资企业在投资前应采取四种管理措施来进行政治风险的防范。首先，采取回避的方法。其次，保险措施。通过对处于有政治风险地区的资产保险，企业可以集中精力从事海外经营活动。再次，谈判特许。投资者在投资前可以与东道国谈判，并达成特许协议，获得某种法律保障，尽量减少政治风险发生的可能性。最后，组织投资。通过对投资战略的组织和整合增加东道国政府干预的成本，使自身的政治风险最小化。
　　2. 投资后的经营管理措施。首先，制定灵活的生产经营策略。其次，制定灵活的市场策略，为了避免海外子公司被东道国政府国有化而导致的损失，投资企业可以采取控制市场和控制商标权的市场策略。再次，企业可以制定灵活的财务策略。最后，发展与东道国政府和社会各界的友好合作关系。
　　3. 资产被征用后的对策。在资产被东道国政府征用后，投资者可以采用合理谈判、施加压力、法律解决和放弃管理四个阶段的对策以最大限度地减少征用所带来的损失[５]。
　　（二）健全海外投资的保险制度和法制
　　为了保护和促进投资的快速平稳发展，中国应更好地建立起一系列投资风险的保险制度和投资收益的保障机制。所谓海外投资保险制度，是世界范围内各资本输出国之间的一项通行保险制度，即资本输出国政府对本国海外投资者在国外可能遭遇的政治风险提供的保险。现在不仅是发达国家，发展中国家也已开始为本国的海外投资者设置和提供这样一种保险。海外投资保险目前在中国还处于发展的初级阶段，许多应有的功能还没有真正建立和发挥出来。
　　海外投资保险的范围一般包括外汇险、征收险和战争与内乱险[６]。海外投资保险法还应对承保投资政治风险的条件作出总体规定，要求必须是合格的投资、合格的投资者及合格的东道国[７]。在中国，负责企业海外投资项目保险的机构是中国出口信用保险公司，企业在进行海外投资时可以向该公司投保，发生政治风险后可以要求保险公司作出相应赔偿，进而减少损失。2011年2月以来，利比亚国内政治局势动荡，中国在利比亚的企业损失巨大。而中国葛洲坝集团和中建材集因此前投保了出口信用保险，因而分别获得1.62亿元人民币和4 815万元人民币的赔偿，部分损失得到弥补。保护中国海外投资企业的利益需要建立一整套完善的法律制度，除了《中国海外投资保险法》外，中国还应该加强海外投资监管立法和海外投资援助立法，使各种法律相互配合，发挥最大的作用。此外，中国海外投资保险还应该注重国内法――《海外投资保险法》与国际法――双边投资保护条约和多边条约的相互协调与融合。截至2010年底，中国与130个国家签订了双边投资保护协定，但由于国内没有相应的海外投资保险立法和制度，使得这些双边保护协定流于形式，并未发挥实际作用。
　　（三）建立健全危机处理机制
　　危机发生后，中国政府固守不干涉政策的做法，不利于海外利益的保护。从国际法上来说，维护一国正当合法的海外利益并不是干涉别国内政的表现。任何一国政府都有权要求所在国采取必要的措施保证本国在其国内的投资不因动乱而发生损失。中国外交在维护国家海外利益方面没有一套有效的危机处理机制，往往是问题出现后才研究对策，显得很被动。在危机的萌芽状态，中国就应该对局势尽快做出分析评估，预测事态发展的趋势，制定危机防范和化解机制，同时采取务实主义的态度，尽早站在胜利者一方，只有这样才能保护和扩大中国在危机平复后的利益。中国维护海外投资利益可以通过以下方式：
　　1. 通过经济方式（经济制裁、经济激励）向所在国政府施加压力，迫使其遵守两国间的经济协议，改正其错误政策，保护中国海外利益。国家为维护其海外利益、实现政治目标，可以采用包括政治、军事和经济在内的多种手段，其中军事手段由于代价过于高昂很少得到使用，而经济手段由于其危害最小、代价最低而得到各国的青睐。美国等西方国家经常利用经济制裁等方式干涉别国内政，进而达到其政治目的和战略目标。这会使人们误以为经济制裁等经济方式是西方国家的专有工具，不是国家维护其海外利益的正当手段。其实，经济制裁等经济方式只是维护国家海外利益的一种手段，本身并无对错之分，而是取决于使用者的目的。如果使用者仅仅是用它维护自己的正当利益，比如要求目标国遵守两国间的经贸协定，反对单方面违约等，那么就是合理合法的；如果使用者希望借它达到自己的全球战略目标，比如颠覆别国政权、建立亲自己的政府等，那么它就变成一种对外干涉的工具，偏离了它的本质。为维护中国的海外利益，中国应该综合运用各种经济手段，一方面鼓励别国对本国企业采取友好的政策，另一方面对违反两国经济合作协议的行为作出惩罚，使其承担相应的责任和付出代价。
　　2. 利用不对等的依赖关系影响别国的政策。在国际无政府体系中，国家不希望本国经济过分依赖其他国家，因为依赖别国会影响本国政策的自主性，并可能使本国安全受到威胁。因此，国家一方面努力防止自己依赖其他国家，另一方面却通过提供优惠贸易条件，努力促使别国依附自己，从而形成一种不对称的依赖关系，进而增加自己的权力和好处。二战后，美国向遭受战争重创的西欧和日本开放本国市场，鼓励西欧和日本进口其商品，其目的一方面在于刺激西欧和日本的经济复苏，防止共产主义的蔓延，另一方面在于把西欧和日本拉入美国的冷战同盟，控制西欧和日本，使其成为美国对抗苏联的重要伙伴[８]。不对等的依赖关系是权力的来源。在全球化的时代，虽然各国经济相互依赖，但这种依赖关系是不对等的，表现为一国对他国的依赖大于或小于他国对自己的依赖。在这种情况下，如果两国关系恶化，对别国依赖小的国家受到的损失就比较小，而严重依赖别国的国家可能要承受难以接受的损失。在维护中国的海外利益中，中国应该善于通过这种不对等的依赖关系影响别国的政策。

　　3. 通过所在国的既得利益集团和本国的游说集团影响母国政府的决策。在全球化的今天，国家之间的利益相互融合。两国之间的经贸往来会在一国或两国中产生“既得利益”，换言之，这就促进了两国国内利益集团的形成和发展，这些从两国经贸关系中受益的利益集团与整个国家相比更强烈地支持这种经贸关系，希望两国保持友好合作的关系。为此，他们会通过积极的游说政府和国会议员来影响政府外交政策的制定，这就是著名的K街（K-Street）综合症[９]。在对待海外投资的问题上，一国国内不同集团因为利益的分歧会有不同的态度，中国企业应该积极支持和鼓励那些与企业有合作关系的当地集团游说政府和议员，向政府施加压力，促使政府考虑他们的利益诉求，采取相对温和的政策。
　　（四）加强国家软实力建设，改善国家形象
　　中国海外企业遭遇的政治风险的部分原因一方面是东道国对中国社会制度、中国社会文化的不了解，另一方面是美国等西方国家在国际上故意诋毁中国，丑化中国的形象，进而达到遏制中国的目的。因此，需要努力改善中国的国际形象，加强国家的软实力建设。软实力（soft- power）是指能够影响他国意愿的无形精神力，包括政治制度的吸引力、价值观的感召力、文化的感染力、外交的说服力、国际信誉以及领导人与国民形象的魅力。加强国家软实力建设除了需要从培育国家形象精神内涵、提高公民国家形象意识、拓宽国家形象传播渠道、打造自主品牌等方面努力外，还需要注重国家与公民关系的改善和国家政治经济体制的改革。一个国家的国际形象与该国政府与国民的关系密切相关，保护本国公民的权益、改善政府与民众的关系也是国家形象建设的重要内容。最近几年中国政府在汶川和玉树地震中的积极表现、利比亚危机中的撤侨以及最近积极介入船员在泰国被劫杀的调查都极大地改善了中国政府的国际形象。总之，政府积极地保障人权，保护公民的各项权益，推进国内政治体制向着更加民主透明的方向发展，经济体制向着更加自由开放的方向发展，都可以增进中国与其他国家关系的发展，增强中国的向心力和吸引力。
　　（五）造福当地社会，努力做到互利共赢
　　《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出中国“走出去”的企业要履行社会责任，造福当地人民，积极开展有利于改善当地民生的项目合作。一个企业能否做大做强，实现可持续发展，其中一个重要因素就是这个企业是否能融入驻在国社会，而融入驻在国社会的重要标志就是企业具有强烈社会责任感和积极回报当地社会。社会责任不仅是投入，而且能产生无形和有形的经济效益，有了高度的社会责任感，意味着企业收入更高，运营风险和成本则更低。要做到融入当地社会，实现可持续发展需要从以下几方面努力：（1）帮助东道国发展经济，培养专业人才。企业在自身发展的基础上要积极帮助东道国发展经济，包括帮助东道国基础设施的建设、基础工业的发展等，与东道国形成利益共同体。同时，海外投资公司应制定详尽而科学的员工培训计划，注重培养熟悉现代先进管理经验的本地专业人才和管理人才，实现企业员工本地化。（2）热心公益事业，协助社会发展。海外投资公司应积极参与当地的各种社会公益事业，如环境保护、社区建设等，进而在当地政府和民众中形成良好的口碑。（3）尊重当地文化，融入当地社会。中国投资企业的价值观和文化与东道国文化存在很大差异，因此企业的领导层应该多学习了解当地文化，尊重当地的文化和风土人情，实现与当地社会的和谐共处。
　　 结语
　　伴随着中国“走出去”战略的实施，中国海外投资得到跨越式的发展，投资领域和范围不断扩展，投资程度不断深化，已成为国家经济战略的重要组成部分，但由于各种主客观的原因，中国企业在海外面临的政治风险也显著上升，海外投资利益面临挑战。在这种情况下，加强对风险的评估和管理、建立健全海外投资保险的法律制度、建立危机处理机制、改善国家形象以及造福当地社会已成为中国应对海外政治风险、保护海外投资利益的重要途径。
　　参考文献：
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　　责任编辑、校对：艾 岚

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