浅谈新时代背景下突发事件的效率提升
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摘 要：推动新时代应急管理组织体系的深化发展，提高应急管理的协同效率，解决现有的体制冲突问题，需要从顶层设计的角度，对应急管理组织机制开展深入变革，处理好行政组织模式、完善应急管理机构等关键问题，为应急管理实效性的实现打下坚实的基础。
关键词：突发事件;应急管理;多主体;协同
随着2018年应急管理部的成立，标志着我国应急管理工作进入新的时代。自2006年以来，我国逐渐形成了以各级应急管理委员会、安全生产委员会、应急办公室等为主体的应急管理组织体系，此类协调部门的作用大同小异，成员单位往往重合、雷同，有重复设置的现象，组成人员多为兼职。由于部门职能有交叉，有的部门作用较大，往往是主要责任部门，发挥实际的核心指挥作用;有的部门作用则被架空，甚至成立以后都没有发挥过实际的应急作用。因此，随着各级政府应急管理单位的成立，亟需对应急管理体制进行梳理。
一、基于多主体的突发事件应急管理的冲突困局
（一）常态下和非常态下的行政管理工作危机处置冲突
常态下的应急管理体制主要以“一案三制”为核心，应急预案规定政、社、企各部门如何依法、迅速、科学应对突发事件;应急管理体制负责突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援及善后以及灾后重建等。非常态的应急管理体制要求第一时间启动应对类专项指挥，突发事件可以由主责部门牵头应对时，就启动事件应对类专项指挥部;当突发事件需要政府牵头应对时，就启动本级政府牵头的多级响应机制。对于常见的突发事件，“情景-任务-能力”的技术路线是普遍的管理程序。因此，往往会参照先前同类型的突发事件进行研判。常态下的突发事件应急管理在程序上，无法全面考虑其他形式的危急情况，所以面对偶发性事件，缺乏针对性和灵活性，还会延误最佳抢救时机。同时，不完整的单一部门负责制，在灾害管理制度上缺乏整体设计，仅对各自专业领域的管理较为熟悉。分析这一问题可以发现，其根本原因在于应急管理体系所要具备的基本能力是不仅能解决常态下的突发事件，还要能解决非常态下的危机问题，而事实上负责该任务的各主体却存在着常态化的行政管理程序，这是出于维系其日常运转的要求，一旦突发事件出现，这种常态化模式会成为应急处置的阻碍。
（二）决策指挥权与行政权力的冲突
突发事件应急处置的核心在于尽可能降低损失，尽快使得其恢复为正常状态，这也是各个应急参与主体的根本任务。一方面，部分应急决策人员仍然将突发事件与普通事件的性质等同，从而对突发事件存在一定的认知偏差，这就使得其仍旧采用传统意义上的行政管理方式处置突发事件，不同及时有效地完成主体职能的调整。同时，我国应急管理体系由处于权力核心和决策主体位置的部门进行顶层设计，通过自上而下的模式向下传递政策决定和意见并要求执行。即应急管理的驱动力仍为体制驱动，这使得行政权力决定应急指挥权。另一方面，应急管理的评估体系存在着能力与责任关系的错位。部门分割、权责独立，不同部门之间少有联系与合作，小规模灾害的应对仍以地方政府为主，应急机构只起到协调作用。受行政管理模式的桎梏，部分领导往往不具有完全与突发事件对口的专业性知识——事实上，即使是应急管理本领域的专家也很难在第一时间完全做出针对性的解决对策，即使有专家陪同处理，也会由于突发事件极快的变化速度而造成决策的失当。尽管突发事件的典型特征是突发性，但这并不意味着其脱离了客观规律的限制，因此，科學的应急处置应当遵循科学合理的智慧决策原则。当前的应急管理机制对指挥者角色及其角色、所承担的责任的定义错位，也是制约多主体应急预案处置的重要因素。
二、基于多主体的应急管理冲突的解决路径分析
（一）分级负责与条块结合原则的实现与完善
纵观当前多主体应急管理的冲突问题，可以发现，在不同程度上受到权责不清、追责不力因素的影响，这也使得应急管理存在一定的“危险倾向”，即甚至成为应急管理不当的情况下逃脱责任的“手段”。为了解决这一问题，首要任务就是在顶层设计方面更新观念，特别是要重新审视总体管理体制的设置，不能依照传统观念，将其看做某个单一机构设置的问题，而应当将其视为一个明确责任和权力的赋权问题，之所以要完成这一观念的转变，旨在优化突破应急管理体制冲突困局的解决方向，这一观念的转变，为处置方式从政府部门为导向到以问题应对为导向的转变提供了可能。换言之，针对于某一突发事件，首先要做的是对这一事件进行识别，挖掘其中的核心要素，在此基础上分析应当动用何种资源与力量对其进行处置，进而完成针对性的赋权;如果出现多个突发问题，需要动用多主体的协调机制，则应当考虑为应急办这一类专门机构赋予协调组织的权力;如果各个主体依靠自身的力量与资源，不能实现解决突发事件的目标，此时应当实现赋权的“上移”，使得更高一级的机构拥有更多的权力，用以调动解决问题的资源与力量。可以看出，这种转变的实质在于构建起一套自下而上的协调体系，这也使得其与传统自伤而习的权威领导体系明显区分开来，这也是国际范围内现代应急管理发展的基本方向。
从追责视角来说，传统意义上的多主体处置模式使得追责成为一种逻辑悖论，限制了追责行为的实现空间。这其中的根源在于对上级领导主体而言，即便是分管相关工作的副职领导，在应急处置中也需要面临信息不畅的局面，缺乏可以有效解决各项问题的信息基础;由于突发事件具有一定的复杂性，即使领导深入一线直接指挥，也很难在第一时间内做出专业性较强的精准决策，仍然需要动用专业对口且水平较高的相关人员。在这种情况下，如果出现了应急管理不当的问题，追责缺乏道理与情理层面的合理性，甚至从很大程度上来说，追责也失去了原有的意义。
因此，在多主体应急管理的协同中，要想突破现有的冲突困局，就需要从顶层设计的角度，重视组织体制的变革，尤其是要处理好突发事件中决策制定、资源调配等关键问题，为应急管理实效性的实现打下坚实的基础。
（二）行政组织模式的转换与实现 突发事件的出现存在着独特的客观规律，而针对于突发事件的应急管理及应急预案也必须遵循基本的科学原则。当前，我国应急管理领域所推崇的“三阶段理论”将应急管理过程划分为事前、事中、事后三大阶段，这一理论对于各类突发事件处置活动的分类具有重要意义，但事实上，这三阶段的定义与物理时间意义上突发事件的生命周期存在着一定的冲突，因此缺乏明确的时间界限，是一种相对抽象的活动规律。2007年《突发事件应对法》颁布，规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。随着应急管理部的成立，我国应急管理的行政职能也按照“两个坚持”、“三个转变”进行建设，将对应流程上的分阶段职能进行整合，形成相互衔接的层层环节。同时，通过应急管理的问题建构、职能整合与流程设计，研究现代公共组织在不确定性治理环境中的变革与发展，这有利于建立全灾种、全流程、全方位的现代应急管理模式。
（三）应急管理机构的完善
针对于当前基于多主体的突发事件应急管理冲突困局，部分学者认为突破这一问题的重要手段，在于设立一个行政层级较高的专门机构，由其负责应急处置中各主体资源和力量调配的工作。这一方式固然对于提高应急处置效率具有积极作用，但是其仍然不能从根本上突破现有的冲突问题。首先，这一方法的核心思路仍然没有脱离常态化行政层级设置的范畴，常态化行政管理与非常态化应急处置本身就存在着极为严重的冲突问题。且依照突发事件的基本规律，人们很难完全地对突发事件的规模、强度等要素进行提前预测，因此这一专门机构的设计就缺乏充足的专业性基础。换言之，能真正承担自协调各主体应急处置工作的机构，应当打破固有行政层次的基本观念，具有较高的灵活性与弹性，以适应突发事件的突发性与复杂性，提高应急预案建立水准。
这也凸显了我国在行政管理体制改革中设立专门性的应急管理部门的重要性，在未来的应急管理机制中，应急管理部门也会被赋予更多的應急处置协调权力，而应急预案的修订、审定，应急演练的指导以及应急管理知识的宣传和培训工作则可以以委托的形式交由其他主体完成，从而强化应急管理部门作为指挥决策中心的重要作用。同时，加快形成统一指挥、专长兼备、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。
（四）应急体系由体制管理重点偏向法制管理
我国应急管理一直以来的“一事一法”的立法模式，对法律的整合力度不够，降低了应急管理部门的协调联动能力。部分欧美国家尝试构建以紧急状态法为核心、其他部门法为补充的紧急状态法律体系，解决常态化的行政管理机制与非常态化的应急处置机制的冲突问题。随着新的应急管理部门的成立，我国通过设置并完善各类规章、条例，也在这一问题上的解决上取得了较快的发展，未来仍然需要持续推动相关法律条例的完善，出台综合性的应急管理法律法规和政策措施体系，实现现有法律法规的融合衔接，为提高应急管理能力、完善应急管理体系提供健全的法律保障。
三、结语
综上所述，分析当前多主体应急预案冲突的制约因素可以发现，要想推动应急管理组织体系的深化发展，提高应急预案的协同效率，就需要针对于现有的应急管理组织机制开展深入变革，以现代应急管理理论体系为基础，理顺党政军、政社企、央地外的关系定位，把握现代应急管理中突发事件变化规律，设计应对不同突发事件类型尤其是重特大突发事件的一般性应急管理机制，[4]进而推动多主体应急管理体制的完善，提高新时代我国应急管理的整体能力和水平。
参考文献
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基金项目：文章为国家社科基金一般项目的研究成果，项目编号：19BGL242。
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