公信力视角下农村征地拆迁中的政府行为路径优化
来源:用户上传
作者:
摘要：随着中国城市化进程和城市经济的加速发展，基层政府征地面积也相应扩展。在征地拆迁过程中，村民存在不当牟利、不当维权的倾向，政府存在审批不规范、补偿不合理、方式欠妥的行为，造成被拆迁人的合法权益得不到有效维护，政府的公信力降低。政府及其工作人员应加强对自身的制度约束，转变以经济收入为主导的政绩观，不断促进决策过程的民主化，转换角色定位，将提高公信力建设纳入征地拆迁工作，重塑政府公信力，同时正确疏导村民心理和引导其维权方式。
关键词：征地拆迁;政府;公信力
中图分类号：D922.33;F323.6 文献标识码：A
文章编号：0439-8114（2019）16-0152-04
DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.16.035 開放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Abstract： With the urbanization process in China and the accelerated development of the urban economy， the land acquisition area of the grassroots government has also expanded accordingly. In the process of land acquisition and demolition， the villagers have a tendency to improperly profit or improperly defend their rights， meanwhile the government has irregularities in approval， unreasonable compensation， and improper methods. As a result， the legitimate rights and interests of the demolished are not effectively maintained， and the government's credibility is reduced. The government and its staff should strengthen their own institutional constraints， change the economic performance-led view of political achievements， continuously promote the democratization of the decision-making process， change the role orientation， incorporate the improvement of credibility into land acquisition and demolition， reshape the government's credibility， and guide the villagers' psychology and guide their rights protection correctly.
Key words： land acquisition and demolition; government; credibility
1 征迁矛盾
1.1 征地过程
X村位于N市西南部Y区，开发历史较短，未设区之前绝大部分地区是农田和森林，设区之后由于地价低和可开发利用土地面积广阔，吸引工业企业前来投资，呈旅游度假区和工业区并行格局。2015年开始，Y区政府决定改变发展定位，承接商业，优化产业布局，并启动土地征用规划，征地规划先拆迁小型企业，再对农业用地和宅基地进行征迁。
Y区政府对X村的征迁工作开始于2016年11月，由于政府的诉求是通过土地财政来促进区域发展，加之缺乏征迁经验，95%的村民认为政府对X村的征地补偿政策呈现出不合理和模糊的倾向。政府要求村民签署一份自愿搬迁协议书，但村民认为协议书上具体的土地用途、补偿标准与拆迁安置地不够明确，多次拒签协议;在此之后，村干部协助政府工作人员开始挨家挨户做工作，但没有起到成效;同时，政府施工队进村造桥建设过程中多次受到村民阻挠，最终产生冲突;此事之后，村民还采取过在区政府领导面前“集体下跪”的方式以期引起注意;后来，村民开始学习法律知识，多次进行上访并参加当地政府的听证会，95%的村民都在上访书上表示同意上访。目前X村的拆迁计划已被政府暂时搁置。
1.2 不当征迁引发的结果
根据以往的经验，在政府公信力受损、村民对政府不够信任的情况下，村民认为只有将事情“闹大”[1]，进行上访，尽最大努力将事态扩大化，直至有足够的影响力使被忽视的现状成为政府应立即解决的问题，把他们的需求纳入公共政策议程。这些行为不仅会加剧村民与政府之间的冲突，还会影响社会稳定，不利于地方经济规划的实施。征地拆迁中不计其数的“闹大”事件已严重干扰了政府正常的社会治理。其实在矛盾的萌芽阶段，政治表达是村民的主要行为，而不是政治对抗。Y区政府在进行标准化的民主政策议程和疏通社会问题导入政策议程的渠道方面欠佳，村民表达自身权利和能力的诉求没有得到满足，致使矛盾有所扩大。
1.3 不当征迁的危害
党的十九大报告指出，农民问题是关系国计民生的根本问题，必须始终是全党解决“三农”问题的重中之重[2]。在土地的征用和补偿安置方面，村民与Y区基层政府利益追求不一致，95%的村民甚至认为政府存在不为村民负责的倾向，与村民的利益有冲突，因此才产生矛盾、博弈与对抗。村民眼中政府不合理的举措，将村民与基层政府之间的矛盾进一步扩大，损害了政府的公信力，将对当地之后的发展规划实施产生阻碍。另外，政府公信力受损使村民对政府的信任感下降，使得村民对政府产生了对抗心理，继而采用非诚信的方式与政府进行对抗[3]。Y区基层政府与X村村民之间的非良性关系显然不利于全面建成小康社会和乡村振兴战略的实现，村民不当的维权方式亟待改变，基层政府的行政方式也有待进一步规范化，使之与村民心理诉求和国家发展规划相适应。 2 失范表现
根据调查，95%的村民认为在特定的征地拆迁过程中，政府的失范行为不时存在。征地拆迁工作带来的政府与村民的矛盾冲突并不完全是由于利益冲突与资源分配不合理引起的，还有拆迁纠纷中政府有待商榷和改进的基层治理方式;而村民不当的牟利倾向与维权方式也没有对事件的解决起到正面作用。
2.1 村民不当牟利倾向
95%的村民承认，他们之所以采取“集体下跪”和上访的方式将征地安置过程中不满意的部分进行“闹大”处理而不与当地政府进行协调解决，其实不仅是因为政府征地过程中可能存在的不足之处，还因为存在被政府亏欠的心理和“相对剥夺感”。根据X村村民讲述，自新中国成立以来，该村村民就对国家和基层政府的各项政策给予了很大程度的奉献和支持，包括不计回报地放弃一定面积的耕地使用权支持恢复河流水道，但政府促进村子发展的成效一般，村民存在需要被補偿的心理;而且X村村民熟悉N市其他村的征迁补偿安置细节，对比后产生了心理上的不平衡，期盼通过征迁来提高自身的生活水平。但在政府看来，X村村民对征迁安置的要求过高、过急，存在借征地拆迁之机不当牟利的倾向，双方一直不能达成共识。在这种心理作用下，村民采用了比较激烈的方式与政府进行对话，不仅无助于事情的解决还损害了政府的形象[4]。
村民的过高获利预期与不当维权方式导致的政策执行无效率，加之社会舆论的群众弱势认知，导致各级政府部门被冠以官官相护的社会印象，对政府公信力造成比较重大的破坏。
2.2 政府的土地征用程序不规范
《中华人民共和国土地管理法》规定，国家为公共利益，可以依法征用集体所有的土地。也就是说，农村土地非农使用的征地环节授权给了政府而不是农民或者开发商，但法律并没有为公共利益给出具体明确的界限，解释权自然也授权给了政府。政府手握解释“公共利益”的主导权，可能成为“与民争利”的入口[5]。Y区政府对X村进行征地属于“公共利益”，但规范化程度可能存在不足，95%的村民认为政府征地对他们正常的生产生活造成了干扰。并且《中华人民共和国土地管理法》中第四十四条、四十五条详细规定，对农用地的征收或者农用地转为建设用地有严格的审批程序。但在X村的征地实践中，95%的村民认为Y区政府有违反法律规定的审批程序的可能性，认为政府试图改变征用土地的用途，并且隐瞒被征用土地的性质以便降低补偿安置标准，使得当地的政府形象在村民心中受到损害。
2.3 政府的补偿方式不合理
总体来看，政府意志是征地拆迁的主导，具体的拆迁补偿标准是政府按照法规或其他规定单方面制定的。在这种情况下，村民很容易对当地政府的单边定价是否在实际上取代了行政法规规定的市场评估模式产生担忧，对自己（被拆迁人）的财产是否受到损失，补偿是否合理存有疑问。
按照《征用土地公告办法》的规定，征地补偿对象包括地上附着物及青苗。但实践中，村民未来的生存与发展很少被纳入考虑范围内，政府制定的补偿方式大都是将拆迁款一次性支付，方式过于单一，也不够人性化，仅靠土地为生的农民就在这样单一的补偿方法下失去了生存基础[6]。Y区政府对征地拆迁、完成发展规划操之过急，在没有给出具体的补偿标准的情况下就催促X村村民签署《自愿搬迁协议书》，被绝大多数村民误读为对土地的争夺，导致了村民与政府的对抗情绪。
2.4 政府的工作方式欠妥
95%的村民认为，X村村干部和Y区政府工作人员责任意识薄弱、业务能力欠佳。征地拆迁工作是涉及到村民最根本的财产利益的工作，关系到村民能不能安居乐业、信任国家。做好征地拆迁工作会使社会安稳，政府公信力大增。所以必然要求工作人员了解相关法律的规定，熟知工作性质，采用合适的工作方法。但村干部和区政府工作人员在征地拆迁工作中略显强势的态度与方式，给村民以政府工作人员工作能力欠佳的印象，政府公信力不增反降。
X村村民认为，政府在X村拆迁过程中有“暴力拆迁”“关系式迫迁”的嫌疑[7]，认为政府授意施工队进村是有“强拆”的计划，并且根据“责任连带”原则施压，将村民亲属中有在当地政府部门工作的暂停薪停职，让其做通亲属工作才能正常上班等方式来让村民接受拆迁方案。在伦理本位的基层社会中，社会关系往往发挥着十分重要的作用，既能构建起利益主体间的信任关系，也能通过道德机制约束利益主体的行为。村民们在血缘关系的强联系压力、对人情与面子的妥协或切身利益的牵连下，几乎都考虑过要在关系压力下接受拆迁方案。
Y区各级政府不妥当的工作方式使得非正式规则对正式规则造成替代可能，有可能动摇正式规则的权威性，不仅造成政府的科学规划理念无法在村民中间得到认同，还会造成政府权威的削弱，使村民对基层政府的信赖感严重下滑，范围扩大很有可能推迟整体的地区发展规划。
3 优化路径
政府和村民在征地拆迁过程中行为失范的原因，从表面来看是双方作为理性经济人的逐利倾向[8]。政府拆迁关系到政府的经济利益，即财政收入和政绩收益，经济指标是上级考核下级政府的首要指标，征地获取财政收入不菲，成为完成地方经济收入的重要途径;村民也存在借征地拆迁机会增加个人财产的心理，因此双方存在产生矛盾冲突的可能性。同时，政府在征地拆迁中的不规范行为除了逐利倾向以外，还有机制方面的深层次原因。中国现行税收体制下，乡镇政府要向县级政府上缴税收，上缴数量也是县级政府考核乡镇政府的决定性指标。从制度的角度出发，财政收入作为判断政府官员能力和业绩一项考察指标，甚至对基层政府领导的职务升迁也起到决定性作用，在具有极大激励作用的同时也存在负面风险，会导致基层政府工作过程中失范行为的出现，如通过征地拆迁中的强制拆迁、对土地进行“低买高卖”等方式来获得经济收入[9]。因此，针对征地过程中政府和村民的失范行为应从以下3个方面来规范和优化征地过程中政府和村民的行为，保障乡村规划持续、健康、稳定推进。 3.1 强化制度约束
中国从2011年开始就颁发了一系列有关征地拆迁的法律法规，最早出台的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对形成中国现有的拆迁法律体系起到了促进作用。在严格遵照法律的基础上，基层政府还应细化政府管理，结合地方具体情况以及相应的法律法规，对征地拆迁过程中出现的特殊问题作出具体分析、合法应对，严守规定、严格执行，提高依法行政水平。此外，拆迁问题的赔偿制度也需根据地方实际进行完善化和合理化，地方有关部门要高度重视拆迁纠纷的裁决，避免损害农民的正当权益，并进一步加强法律责任追究体系建设，严禁政府工作人员违法违纪行为，严格按照相应的法律条例裁决、问责、制裁违法行为。通过强化制度约束，可以对政府的行为加以规范，促进政府在征地拆迁工作中依法执法，有利于提高基层政府的公众形象，增强群众对政府的信任感。
3.2 政绩考核标准多样化
在对政府进行政绩考核时，除经济考核硬指标外，还应增加公信力考核。因为政府公信力方面相应考核标准的缺乏势必会引发硬性经济指标与软性公信力建设之间的矛盾，政府部门往往会为了实现硬性指标而放弃软性指标。另外，考绩周期太短也会造成政府部门的压力，使其过度关注完成短期经济目标而忽视对政府公信力的长期建设。因此，在具体考核过程中，必须要推动政绩考核标准多样化，合理安排绩效考核时长，强调政府部门公信力建设工作，提升政府部门的权威性。
3.3 转换角色定位，制定民主决策
政府在征地拆迁工作中重塑公信力需要确立和谐拆迁的理念，要深刻认识到政府权力大于群众权力的观念不仅是陈旧的而且是错误的，才能真正树立为民服务的意识[10]。应积极疏导村民心中的历史遗留心理、排除错误观念，积极引导村民用合法合规的方式维权，而且要保证政府在征地拆迁工作中决策方式的民主化、科学化，确保人民群众表达意见的权利实现和渠道畅通，认真做好调研并采纳群众合理的意见和建议，鼓励群众踊跃参与到政府决策中，发挥群众的积极作用。特别是对一些农村的大型征地拆迁项目，政府一定要注重保护村民权益，进行民主决策和保证程序合法性，重视农民利益表达机制的构建，将村民的听证权与参与权真正落实到决策程序中来。避免因信息不对称而造成的违法获利行为，消除因信息不对称所引發的不信任心理与对抗情绪，真正将拆迁户作为行为主体纳入决策主体范围。尽管有可预见的矛盾与纷争，也还需要更多的人力、物力、财力成本去不断地对各种意见进行整合，但从长远来看，这才是彻底解决矛盾的根本途径。
4 结语
政府在征地拆迁过程中切忌因小失大，要有长远战略，不能为了短期的经济收益与政绩收益而破坏了长远的政府公信力建设，从而对国家管理与社会治理造成危害。政府应吸收经验教训，将公共利益与政府公信力摆在首位，优化行政方式，从制度建设、政绩观多样化、角色转换3个方面规范政府行为，做好征迁工作。
参考文献：
[1] 杨 华，罗兴佐.农民的行动策略与政府的制度理性——对我国征地拆迁中“闹大”现象的分析[J].社会科学，2016（2）：77-86.
[2] 王文婧.现代农业呼唤新型职业农民[N].人民代表报，2015-02-07（4）.
[3] 张煌忠.征地拆迁视角下的政府诚信建设[J].福建法学，2013（1）：58-63.
[4] 曹诗雅.拆迁依赖症损害政府公信力问题的分析[J].管理观察，2017（33）：95-96.
[5] 田 苗.征地拆迁领域灰色势力生成机理及治理研究[D].武汉：华中科技大学，2015.
[6] 刘俊雅.政府公共性缺失视角下失地农民补偿与安置问题分析
——以河南省Y市为例[J].湖北农业科学，2017，56（6）：1183-1186.
[7] 杨书房，张劲松.论基层政府“关系式迫迁”的纠偏[J].行政论坛，2016，23（2）：48-52.
[8] 吴 静.农村拆迁中基层政府与农民的行为逻辑[D].重庆：西南政法大学，2015.
[9] 刘春春.基层政府在征地拆迁中的失范行为及其规范[J].云南社会主义学院学报，2014（4）：305-306.
[10] 蔡索拉.地方政府在征地拆迁中的角色研究[D].长沙：湖南大学，2011.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/8/view-15003789.htm
