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农村征地冲突的公共政策学分析与对策研究

作者:未知

  摘要:本文研究的目的是为了防止和杜绝农村征地冲突和暴力征地、暴力拆迁事件的再次发生,努力减少社会安全隐患,为营造顺心舒畅的政治气氛创造一个良好的舆论大环境。研究思路和主要内容如下:首先介绍农村征地冲突发生的时代背景、社会危害性及研究意义,接着介绍征地冲突现状及研究现状和文献综述,然后介绍公共政策学的理论模型、政策执行模型,并运用这些理论模型分析农村征地冲突的深刻原因,最后提出相应的对策。本文的研究方法包括案例分析法、文献研究法。研究结论是要从根本上革新土地产权,限制非法建设用地,严保耕地红线;征地过程应当遵循合法、理性、共识原则;应当保证充足的财政资源;应加大对失地农民的就业安置和就业培训等。
  关键词:征地冲突;公共政策学;问题;对策
  中图分类号:F321 文献标识码:A
  1研究背景、研究意义、问题的提出及研究思路
  1.1研究背景
  1.1.1农村征地冲突的普遍性、严重性
  首先来看农村征地冲突的普遍性和严重性。中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》指出,近年来,每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起,群体性事件的形成原因,以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。
  2014年,我国征地冲突数仍然居高不下,且性质越来越恶劣,冲突规模也越来越大,造成的后果也越来越严重,强征强拆现象越来越普遍。其中“山东平度纵火案”和“云南晋宁征地冲突事件”因造成重大人员死伤,更是受到媒体持续关注和舆论持续热议,在给征地工作警示的同时,也给当地政府部门造成很坏的负面影响,不仅破坏了党和政府在人民心目中的形象,还干扰了政府部门正常工作秩序。不仅如此,更有研究表明,2015-2016年,又发生了6起极具典型性的农村集体土地征收政策执行中农民抗争事件。
  1.1.2农村征地冲突的原因分析
  农村征地冲突的发生有其历史和理论逻辑的必然性。大多数学者认同,农村征地冲突是21世纪以来我国城镇化建设进程中的伴生品,并且均强调我国城市化进入加速期,将其列为了引发征地冲突的源头,更有学者预期:“当前及未来20年,中国仍将处于快速城市化阶段,会有大量农地要转为建设用地”。
  的确,城镇化的建设、社会主义和谐社会的建设都离不开农村农民的参与,而征地也成为我国城镇化进程中必須面对的一个问题,以及必须要走的一步。而之所以出现征地冲突,因为征地不但是土地用途转变的过程,还是一个土地所有权转变的过程。在新时期下土地结构性矛盾和深层次问题愈益突出的情况下,农业土地与非农业土地的利润差距越来越大,伴随着人口的增加,用于农业的土地越来越少,而对非农业土地的需求却越来越大,这些问题对社会发展产生了不利的影响。
  1.1.3农村征地冲突的社会危害性
  再来看农村征地冲突的后果和社会危害。当下土地征收矛盾日益突出,地方政府在面对征地矛盾时简单粗暴的处理手段不仅导致了地方政府和农民的干群关系紧张和官民对峙,还引发了一场席卷网络的征地舆情风暴,以及媒体、学界和有关部门的高度关注,使得农村老百姓对政府征地政策的满意度难以高企。
  1.2研究意义
  从目前社会政治、经济的角度来看,解决农村征地冲突己迫在眉睫。根据农村发展的实际情况,针对己发生的征地冲突事件,不断完善我国征地的公共政策和法律制度并切实落行,化解农村征地冲突,对于国家的长远经济发展、农村社会稳定、和谐社会的构建以及城镇化进程的提升都有着重要的意义。
  1.3问题的提出
  面对一场场征地风波,我们不仅要问:农村征地冲突的现状如何?农村征地冲突的研究现状如何?农村征地冲突的主要原因有哪些?征地冲突的根源是什么?我国关于农村土地征收的政策法规和法律依据有哪些?公共政策学的相关理论分析模型有哪些?如何使用公共政策学的理论模型展开对农村征地冲突的分析?化解征地冲突的对策有哪些?对上述问题的回答构成了本文的基本构架。
  2农村征地冲突的研究现状和主要文献综述
  2.1农村征地冲突的原因
  关于农村征地冲突的原因,有研究者从社会学的视角提出“有缺陷的征地制度”“村干部行为的强制性和暴力性”、与城市化、工业化伴随的土地开发的增值性和获利性、“乡村社会力量的弱化”以及地方政府“依赖土地财政”是导致征地冲突频发的诱因,其中尤其强调先是村干部征地的强制性和非法性,所以才会产生暴力对抗,站在普通农民的立场上,抨击“强制执行的直接暴力”是诱发征地冲突的导火索。
  再譬如有的学者提出可将引起冲突的原因归纳为五条,具体如下:民众民主与权利意识加强;征地程序不规范;“公共利益”概念边界模糊;补偿标准不规范;征地制度缺陷等。
  还有的学者提出,征地纠纷预防和化解机制的缺失是造成征地冲突频发的主要原因,并提出进行“征地程序改革”。
  关于征地冲突的根源,还有如下几种观点:一是城镇化过快导致的用地需求引起土地市场供不应求;二是有人认为制度性根源是“权大于法”;三是有人认为征地补偿标准过低导致难以达到农民的意愿水平;四是对于用地方而言,征地实现的利润过大,远远高出征地补偿款;五是征地过程中的执法人员处理问题的方式简单粗暴。
  2.2农村征地冲突的对策
  关于解决农村征地冲突的对策,有学者从程序正义以及法学的视角,提出了解决我国土地征收冲突的五个方面的对策:一是完善公共制度,保障农民知情权;二是完善听证制度,扩大听证范围,增强听证影响力;三是修改有关“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定四是完善行政救济制度五是增强被征地农民激发救济权。
  有的学者提出四方面的对策建议:一要完善土地征收补偿标准,切实保护农民合法权益;二要公开透明土地征收、补偿程序,维护失地农民知情权;三要进一步完善农村社会保障制度,加快城乡一体化进程;四要加强农民再就业的培训体系。   另有学者就解决农村土地征用补偿和失地农民权益问题,主要从法学的角度提出如下三个方面的建议:一是严格界定“公共利益”,限定农村土地征用范围;二是完善相关征地补偿办法;三是限制征地过程中政府广泛的“自由裁量权”。
  2.3农村征地冲突的演变机制
  国内研究者构建了征地拆迁类群体性事件的演化机理模型,具体分为事前酝酿阶段、事中促发阶段、事件初现阶段、事件恶化阶段、事后平息阶段。马玉倩提出的演化机理模型中同时借用了心理学的专业术语和研究方法,譬如情绪认同感染、情绪失控、情绪回落、怨恨场、舆情场等。此外,提出了征地拆迁类群体性事件的四个主要的参与主体和利益相关者:政府、被征地农民、村委会、开发商。
  有的学者将征地冲突过程划分为三个阶段:土地征收规划与审批阶段、土地征收方案实施阶段、征地纠纷阶段。
  2.4已有研究的不足和本文的创新之处
  已有研究既有从社会学视角,也有从心理学或者法学、管理学的角度分别透视农村征地冲突的原因及其对策,但运用公共政策理论模型以及公共政策执行模型来分析征地冲突原因和对策的,数量偏少,并且既有研究的研究者大都使用了史密斯的“政策执行过程模型”。
  本文的创新之处在于综合使用公共政策学科的“政策执行系统模型”“循环模型”“综合模型”等来共同地分析征地冲突发生的根源及其对策。
  3 2014年以来我国征地冲突现状
  根据图1可以看出,2014年是我国征地冲突的高发年。根据乐思网络舆情监测系统对2014年1月至2014年12月19日前的监测数据显示,2014年我国涉及暴力征地事件22起,平均每月发生2起暴力征地事件。统计数据显示,2014年2月份未出现暴力征地事件,8月发生的暴力征地事件全年最高,达到6件;其次是11月份,暴力征地事件为3件。此外,统计暴力征地事件地区分布数据可知,在这22起暴力征地事件中,有5件来自河北,3件来自山东。可以认为,靠近京津地区的河北和山东,由于受到“京津经济圈”辐射的影响,土地矛盾表现得更为活跃,暴力征地舆情指数较高,值得引起两省各级政府部门的重视。
  如前所述,2014年我国征地冲突数居高不下,且性质越来越恶劣,冲突规模也越来越大,造成的后果也越来越严重,强征强拆现象越来越普遍。更有研究表明,2015-2016年,又发生了6起极具典型性的农村集体土地征收政策执行中农民抗争事件。
  2014年,10大暴力征地沖突事件让人触目惊心。社会关注度较高的有“山东平度征地纵火案、云南晋宁征地冲突事件、甘肃陇西征地冲突事件、山西运城征地冲突事件”等。它们有的造成了重大人员伤亡,有的虽然没有造成伤亡,但造成的影响很恶劣,性质很严重。
  综上所述,暴力强征、强拆依然是困扰我国农村征地过程的最为严重的问题之一。在“现实的实施过程中,基层政府几乎不会进行前期征询或告知程序,更是常常在没有安置方案、没有获得批准的情况下就开始征地,在老百姓还不明就里时,征地就已经开始了”。一些地方政府与企业更是相互勾结,为了巨额的征地补偿款或是面积巨大的土地不惜与社会不明势力相勾结,采取恐吓、威胁、毒打等手段强征、强拆,例如在山西运城征地冲突事件中,竟有300多名不法分子参与,严重威胁到了我国和谐社会的构建。
  这些征地冲突的背后也反映出了我国的土地产权制度和土地征收制度在顶层设计上存在着一些问题:一是土地产权制度的设计不合理让土地的所有权和使用权不能正确区分出来,为官民征地冲突提供了条件;二是征地程序设计不完整;三是征地补偿机制设计不合理,政府征地的权力过大,加之政府在征地过程中不注意自己的方式方法,很容易滋生征地冲突。
  4我国现存的征地政策及其存在的主要问题
  4.1我国最新的征地补偿政策
  根据《中华人民共和国土地管理法》第五章第四十七条规定,农村土地征收赔偿标准由土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费构成。
  4.1.1土地补偿费
  土地征收的土地补偿费的计算方式为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。
  4.1.2土地征收的安置补助费
  安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
  4.1.3青苗补偿费
  对刚刚播种的农作物,按季产值的三分之一补偿工本费。对于成长期的农作物,最高按一季度产值补偿。对于粮食、油料和蔬菜青苗,能得到收获的,不予补偿。对于多年生的经济林木,要尽量移植,由用地单位付给移植费;如不能移植必须砍伐的,由用地单位按实际价值补偿。对于成材树木,由树木所有者自行砍伐,不予补偿其他附着物的补偿标准。
  4.2我国征地政策存在的主要问题
  4.2.1征地补偿标准太低,严重损害了被征地农民的利益
  土地本身是农民赖以生存的根本,并且土地具有巨大的增值空间。但是我国的征地补偿却是按土地平均年产值作为计算土地补偿费的标准,这是违背了市场价值规律的,既不科学也不合理。因为在农业用地转化为非农用地以后,其土地价值成几倍甚至是几十倍的在增长。按照平均的补偿标准,每个农民一亩地大约只能领到3-6万元,即使把补偿标准提高到最高30倍,农民领到的补偿金与最后土地转让的价值也远远不如。
  4.2.2国家公共用地需求太大,且管理混乱
  根据法律规定,国家征收土地是一种为了满足“国家利益”的需要,按照一定的程序将集体所有的土地强制收为国家所有,并给予一定补偿的行为。但是,在我国的宪法和土地管理法中均没有对“公共利益”做出明确的解释和界定,从而使得公共利益的范畴比较模糊。因此,在实际操作中,不管是国家公共利益的需要,还是政府、企业、个人需要,都通过征地来实现并按照征地最低补偿标准来补偿,如此一来,在严重损害了农民利益的同时也损害到了国家的利益。   4.2.3我国征地程序设计得不完整
  与国外完整的征地程序相比,我国在整个征地过程中,对征地方案的审查、公告和登记,都做了严格的说明,但是恰恰少了非常简单却又非常重要的一步,对土地征收进行“公共利益”需求的认定。也正是这一漏洞的缺失,再加上对公共利益没有明确的界定,给了企业和个人以可乘之机,也间接使政府征地权得到了最大化。
  5农村征地冲突的公共政策学分析
  5.1公共政策学的理论分析模型
  公共政策学常用的理论分析模型有“完全理性模型”“有限理性模型”“渐进模型”“利益集团模型”“精英模型”等。其中关于政策执行环节的模型国外有米特、霍恩的“政策执行系统模型”,雷恩等的“政策执行循环模型”,萨巴蒂尔等的“政策执行综合模型”,史密斯的“政策执行过程模型”,国内学者有周树志的“三五”政策执行模型,以及关于公共政策执行的影响因素的基础理论。
  5.1.1政策执行系统模型
  政策执行系统模型认为,在政策决定与政策效果的转变中,有许多影响因素,具体说,主要有六个因素共同影响政策执行绩效,分别是:政策目标与标准,政策资源,执行方式,执行机构特性,系统环境,执行者的价值取向。
  5.1.2政策执行循环模型
  政策执行循环模型认为,政策执行是介于政策意向与行动之间的动态过程;在环境条件的影响下,这一过程由三个不同的阶段构成:拟定纲领阶段,分配资源阶段,监督执行阶段;在每一个阶段,还必须遵守三个原则:合法原则、理性原则、共识原则。
  5.1.3政策执行综合模型
  政策执行综合模型把影响政策执行各个阶段的因素分为三类:问题的可办性、政策本身的规制能力、政策本身以外的变数。
  5.2“政策执行系统模型”下的农村征地冲突分析
  政策执行系统模型认为,影响政策执行效果的主要因素有六个:政策目标、政策资源、执行方式、执行者价值取向、系统环境、执行机构特性。
  第一,征地政策实施过程中,牵涉到的政策目标是国家通过征收集体产权土地,实现《土地管理法》中的“公共利益”,但是对这个“公共利益”以及对被征收土地的使用用途却是均未作明确的范围界定,也就是说公共利益的内涵不具体,这种政策的先天性缺陷也为众多的学者所诟病,简而言之,政策目标不具体,概念模糊。
  第二,政策资源方面,政策资源即系统本身实现目标的条件,包括可用于政策执行活动的人力、财力、物力、信息、权威等。政策资源的充足程度直接影响执行者的执行质量以及执行机构间的沟通。根据已有的研究,在征地任务被“行政包干”的实践情况下,政策资源主要涉及到补偿款是否及时足额发放,地方政府和村委会、村干部等执法人员的数量,执法人员的权威等。而从“骗征~逼征”拖欠补偿款等的事实来看,从征地冲突所爆发的积压矛盾来看,执法人员的权威性、廉洁性、诚信度和财力资源的充足性,都被打上了很大的问号。
  第三,执行方式方面。执行方式是指执行者之间、执行者与目标群体之间采取的互动方式,主要包括沟通、协调和强制。如前述,已有研究表明,村干部的“强制执行的直接暴力”是引发征地冲突升级的直接原因,就是说基层政府默许以及允许强征,甚至就是强征的直接实施者。不可否认,强征违反同意原则。一言以蔽之,执行方式太暴力。
  第四,执行者价值取向方面。在征地实行“行政包干制”的政治环境下,有研究表明,村委会、村干部的主要角色是政府的“腿脚者”,其行为逻辑是向上级负责,并追求自我利益最大化,而基本上不顧及被征地农民的意愿、感受和情绪。
  第五,系统环境。有些地方政府的辖制之下,还大量存在着“权大于法”的思维定势,政策决定缺乏公开透明度,决策随意性大,少数人说了算,村民自己甚至不知觉的情况下被骗征。
  第六,执行机构特性。毋庸置言,基层政府的政治决定具有普遍的强制性和行政性。
  5.3“政策执行综合模型”下的农村征地冲突分析
  综合模型指出,政策执行过程中涉及的变数包括标的团体行为需要调试的幅度,标的团体对政策产出的顺服,大众的支持,媒体对问题注意的持续,充分的财政资源等。
  在农村征地冲突中,标的团体行为面临着失地的巨大丧失感及重新择业上岗的巨大困难和身份转换的困难,就是说农民群体这个政策的目标群体需要调试的行为幅度很大。另一方面,征地冲突的案例中都无一例外地缺少大众顺服、大众支持,而且还缺乏充分的财政资源。
  另据研究表明,导致征地冲突事件的导火索多数是征地补偿款拖欠的问题,这意味着政策执行缺乏充分的财政资源,或者政策本身是缺乏缜密思考和前期调研论证的。
  5.4“政策执行循环模型”下的农村征地冲突分析
  政策执行循环模型视角下的政策执行过程是一个广义的概念。共包含拟定纲领和资源分配、监督执行三个阶段。这就意味着在拟定纲领和资源分配两个阶段也离不开政策对象的广泛参与。应用于农村征地实践,意味着征地政策文件的出台和征地补偿款关键节点都需要征得被征地农民的同意和广泛参与,比如参加听证会。
  循环模型提出政策执行的三个原则:合法原则、理性原则、共识原则。而当前存在的农村征地冲突事件中,事后往往被学者和有识之士诟病为地方政府“非法”,就是说,征地冲突事件的典型标签是非法行为,违背了合法原则。其次,就征地冲突中拒绝搬迁的农户来说,强制拆迁的行为又违反了共识原则,这侧面说明政策执行者和被征地农民之间有争议,政策执行者的权威不够,没有足够的说服力达到让农民自愿搬迁的目的。
  6解决农村征地冲突的对策建议
  6.1制度方面的改革
  6.1.1调整土地产权结构,保障农民的土地权力
  在党的十八届三中全会上,中共中央对深化农村土地制度改革作出了全面部署,即在坚持和完善耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。促使土地承包经营权分离,实行农村土地的所有权、承包权和经营权“三权分置”,有序地流转土地经营权,在放活了土地经营权的同时,又保障了承包农户的权利。三权分置,是我国对产权结构一次新的、大胆的尝试。   6.1.2完善土地征收制度,监督和规范土地征收权力的行使
  一是完善征地程序,要完善对“公共利益”需求的界定,二是要完善征地补偿机制。公共利益是服务于国家,服务于社会的。不能让某些企业或者个人钻制度的空子,因为个人利益而损害到公共利益,这是不可取的。因为农民和土地是国家的根本。我们一方面要扩大补偿范围,另一方面要提高补偿标准,补偿费用尽量与市场价格相挂钩,真正体现出土地的价值。
  6.1.3规范土地征收的同时,也要加强对政策执行者的监督管理
  拒绝圈地现象的发生,严防耕地红线的同时,也要加大对截留、贪污、挪用征地补偿款现象的惩罚力度,保障充足的财政资源以及补偿款及时发放。尤其是加强对乡镇干部的监督。在百姓眼中的乡镇干部能一手遮天,一些乡镇干部借征地贪赃枉法,大肆敛财,剥削老百姓的征地赔偿。所以建立一支监督管理队伍,联系群众,倾听群众的呼声势在必行。我们甚至可以建立专门的补偿款账户,让补偿款直接到达农民的手中。
  6.2加大失地农民就业培训力度,完善就业环境
  目前,土地仍然是农民稳定生活的主要收入保障之一,很大程度上是农民赖以生存的生产要素。当失业农民在征地后未得到安置就业或遭遇就业难时,失去土地的他们无所事事时就很容易产生抵触心理乃至发生冲突。解决就业问题可以很好地解决他们的生活问题,减轻他们对补偿款的依赖。因此,我們可以通过加大就业力度、改善就业环境来缓解征地冲突。具体如下:一是加大农村投资力度,举办各种就业培训,帮助农民获得新的生存技能,走上新的工作岗位;二是鼓励创业,提供更多的就业渠道。地方政府在征收土地发生地发展产业的同时,要为失地农民提供良好的就业机会,鼓励他们利用当地的优势或资源进行自主创业。
  6.3严格遵循共识原则,加强法律和政策的宣传力度
  政策执行过程中应当加强思想政治沟通和法律、政策宣传力度,严禁使用暴力,遵循“合法、理性、共识”或者“一致同意”的总原则,尽可能地实现“和谐拆迁”。应充分了解百姓的需求,而禁止使用暴力来解决征地面临的困难。无论是政策的拟定、资源分配还是监督执行,都应当充分保障农民的知情权和参与程度。只有加强和农民的沟通交流,注意征地拆迁工作更多使用温和的方式方法才是征地成功的重要前提。
  公开征地拆迁赔偿文件。很多乡镇将政府的拆迁补偿文件视为机密,往往不向群众公开。不公开群众就不理解不赞同,因此借助媒体的力量倾听群众的呼声势在必行。
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