亭湖区推进征地保障全覆盖的实践与思考
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摘要：城镇化是中国走向现代化的途径，农民向城市转移是当前政府推进城镇化的必然趋势。因此征地保障工作成为当前社会的热点和重点问题。本文就盐城市亭湖区推进征地保障全覆盖的工作进行了总结和思考。
关键词：征地保障;全覆盖;总结;思考
中图分类号：F292 文献标识码：A
1基本情况
从2005年起，江苏省盐城市亭湖区按照省政府26号令的要求，在城市规划区内实施被征地农民基本生活保障，各镇仍实行现金补偿安置的办法。2013年省政府93号令出台后，从2013年12月以来，亭湖区认真贯彻省政府93号令、市政府盐政规发（2014）7号等文件精神，坚持“因地制宜、以人为本”，稳妥推进新老征地补偿安置政策衔接，确保被征地农民社会保障全覆盖。
截至2018年12月底，全区共有5921人按新办法（执行省政府93号令）实施被征地农民社会保障;另有36053人按老办法（执行省政府26号令）参加被征地农民基本生活保障。
2主要做法
2.1出台文件，健全制度
认真贯彻省政府93号令、省政府办公厅34号文和苏人社发（2017）359号文件，结合区情实际，先后出台《盐城市亭湖区征地补偿和被征地农民社会保障实施办法》《盐城市亭湖区被征地农民社会保障具体问题的处理意见（试行）》《关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的实施意见》等文件，进一步加强被征地农民补偿安置和社会保障工作，稳妥推进新老征地补偿安置政策衔接。
2.2坚持原则，刚性进保
2013年12月以后发生的征地一律按照93號令的规定，将被征地农民刚性纳入城乡社会保障体系。进入保障的方式主要有以下两种：一是全额参保（适合块状征地），即按照国土部门核定的安置人数，将符合条件的人员纳入保障。二是全员参保（适合线型征地），即按照征地面积占所在生产组人均农用地面积的比例，确定个人账户金额，涉及人员全部按照比例纳入保障。
2.3以人为本，调增待遇
从2013年12月起，亭湖区土地补偿费、安置补助费分别由14000元/亩、13000元/人调增到18000元/亩、17000元/人，将不低于70%的土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民。同时，建立征地补偿标准随农村低保标准同步调增机制。2013年12月至今，亭湖区被征地农民社会保障资金标准先后由45870元调增到51986元、58102元、65747元、73392元和88682元;基本生活保障生活补助费月领标准分别由130元、140元和150元调增到150元、170元和190元;养老补助金标准由240元/月统一调增到330元/月。2017年1月1日起，全区养老年龄段被征地农民（执行省政府93号令）从征地补偿安置方案批准次月起，按照不低于当地农村最低生活保障标准的1.1倍按月领取养老补助金。
2.4规范流程，严格管理
一是全面使用信息系统。规范使用盐城市征地保障信息系统管理软件，按新办法（执行省政府93号令）实施被征地农民社会保障的人员己全部实行信息系统发放和管理。此外，还引进了盐城经济开发区征地保障信息系统软件，于2018年1季度将原按老办法（执行省政府26号令）实施被征地农民基本生活保障的人员全部纳入信息系统发放和管理;二是完善业务经办流程。认真贯彻落实《江苏省被征地农民社会保障经办规程（试行）》（苏人社发（2014）350号），严格按照省厅文件要求做好被征地农民社会保障逐级审核报批工作。同时，举办形式多样的征地保障政策业务培训，切实加强基层经办队伍建设，不断提升服务水平;三是加强稽核规范管理。不断完善台账资料和内控制度，定期开展稽核稽查，全面清理重复领取社会保障待遇人员。
3存在问题
经过多年的探索实践，亭湖区征地保障工作虽然取得了一定的成效，积累了一定的经验，但仍存在一些不容忽视的具体问题，亟需加以规范和完善。
3.1政策未实现全覆盖
一是政策宣传不到位。部分被征地农民对土地换保障政策不了解或了解甚少，少数镇、村宣讲解释政策不到位，仅仅是通知被征地对象己被纳入社会保障体系中，其应得的补偿金己存入其保险金账户，而对群众未直接领到补偿金的困惑未能详尽解释。二是未能实现“应保尽保”。如环科城部分失地农民至今未享受到土地置换保障待遇。10年来，环保科技城共征用土地17417亩、流转12427亩，但仅有2727名被征地农民享受了相应的社保待遇。三是存在“未征先保”问题。少数地方为减少矛盾和阻力，在没有征地批文的情况下，违反“即征即保”原则，参照被征地农民土地换保障标准，自筹资金为村民办理保障，无形中对今后的征地工作造成了一定的阻力。
3.2政策因素引发遗留问题
一是补偿标准变动频繁。如从2005年以来，由于资金不到位、征地手续不齐等原因，大洋湾景区新洋村被征地多达40余次，而且每个批次执行的标准不尽相同，造成组与组、村民与村民之间补偿的标准不一。二是需安置人员变动较大。有些村组地少人多，多年来婚进、新生人口日益增多，需安置人数远大于国土部门核定安置人数。三是征收不彻底。四是在高铁沿线的线性征地中，农民平均征地面积较小，有的农户甚至仅有半亩左右，难以落实人员享受土地换保障政策。
3.3资金缺口影响政策的可持续性
“土地换保障”政策需要庞大的财力支持，政府除需从土地出让金等土地有偿使用收益中安排社会保障费用外，还负责解决社保资金不足部分，如果财力不够，将对政策的可持续性产生影响。目前，全区有3.58万人需按老办法发放生活补助，但按老办法筹集的社保资金己基本用完，有的地块己出现赤字。
3.4土地换保障的待遇增长机制不够健全
虽然省、市、区文件均明确，将随着经济的发展而相应地调整被征地农民的保障水平，但实践中，按照老办法实施的被征地农民养老补助金的正常调增严重滞后。按省政府26号令，2013年12月起，亭湖区参加被征地农民基本生活保障的养老补助金标准由240元/月统一调增到330元/月，与盐都区、盐城经济开发区、城南新区实现同城同标。 4推进全区土地换保障工作的具体建议
4.1完善政策机制，统一规范性制度体系
土地换保障工作时间跨度大、涉及面广、政策调整多，实际推进中不断出现新情况、新问题。对此，区政府应充分发挥主导作用，在不违反上位法、财力可以承受的前提下，根据实际不断完善区内各项政策制度，建立健全社会保障长效调节机制，确保保障水平稳步提高。稳步实施土地换保障政策，严格限定政策实施的范围，确保政府有能力兑现对被征地农民的补偿承诺和社保补贴。强化政策刚性，对2008年以前符合当时的征地补偿安置规定、己货币补偿安置的被征地农民，不再纳入征地保障范围。对实际己进行“未征先保”的被征地农民，继续由所属镇（街、区）和村组负责社保资金筹集，待今后征地时补齐手续并落实土地换保障政策;今后的征地工作中，对违反规定、擅自进行“未征先保”的，一律不予认可。
4.2扩大制度覆盖面，努力实现应保尽保
一是坚持以人为本。以群众为中心，认真贯彻省、市政策规定，依法依规办理被征地农民土地换保障工作，将全区所有涉及人员分年、分批实施到位。二是坚持因地制宜。对土地己全部征用或基本征完的村组，跳出按项目分别申报参保人员的窠臼，按新办法落实全员参保，剩余未征用或视同征用的土地收归村集体经济组织所有。三是坚持分类施策。针对一些地方地少人多、安置基数大、矛盾多的实际，由国土部门重新认定人均耕地面积，核实符合条件的被征地农民人数，再由村组按国土部门核定安置人数通过民主程序产生被征地农民名单纳入社会保障。
4.3加强资金筹集，增强政策的持续性
一是加大筹资力度。采取各项有力措施，确保各项保障资金按时足额筹措到位。针对资金缺口，可按照“谁征地，谁承担”的原则，科学确定、适当提高土地出让价格，确保土地换保障政策获得充足的资金支撑。二是建立风险准备金制度。每年按照土地出让收益的适当比例提取风险准备金，或通过财政列支等渠道建立被征地农民养老保险制度的专项补贴金，逐步填补资金缺口，保障社保资金的自我平衡。三是加大欠缴社保资金的催缴和整改力度。
4.4加强创新探索，努力提高保障层次
一是科学确定保障水平。以适当高于区内农村最低生活保障水平来进行设计，合理确定土地换保障的待遇水平，尽力维护被征地农民的合法利益。二是创新参保方式方法。对于铁路、公路建设等线性征地中被征地面积小、不足以享受政策的部分农户，由本集体经济组织采取合理调剂分配被征地名额、个人补足保障资金差额的方式，经法定程序商定被征地人员名单。家庭内部成员较多、参保名额较少时，由家庭内部推荐产生进社保人员。
4.5强化资金监管，确保征地保障实效
被征地农民的养老保障金是否能够有效运行，依赖于严格有效的监管体系。厘清部门的职能，由区财政部门统一开具非税收入票据，区人社部门做好被征地农民社保资金测算和复核工作。严格落实法律法规，切實将全区征地保障资金统一纳入财政部门管理范畴，并由区财政部门根据相关筹资标准与村组所在镇、街、区结算。加强保障资金的监管和使用，建立财务核算、审计监督等监管制度，实行收支两条线和财政专户管理，做到专款专用，确保资金安全运营。
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