城镇总体规划与土地利用总体规划的研究

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　　 我国人口众多，但后备资源稀缺，人多地少的矛盾尤为突出。现阶段，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，未来重点发展城镇势必会占用耕地，而土地的供需矛盾也会更加尖锐。同时，土地具有不可再生性，土地问题已然成为社会上广受关注的一大社会经济问题。我国的城市总体规划与土地利用总体规划作为指导土地利用和城镇建设的两大重要规划（以下简称两规），致力于解决城镇规模增加耕地持续减少的矛盾，这也是目前乃至未来几年我国亟需解决的实际问题。
　　1、两项规划的区别及其关系
　　（1）从内容分析
　　城镇总体规划涉及的内容大多与城镇建设有关，像是基础设施建设，基于城市性质、功能、人口等因素确定城市的规模及其他的方面的建设。而土地利用总体规划的内容则是根据经济社会发展的需求和土地实际情况确定利用的目标任务，并在对土地利用现状和未来变化进行全面分析的基础上，尽可能地平衡各地的用地需求，追求整体的健康发展。从两规内容看，二者的关系实际上是规划与建设、土地供给与需求的关系。在建设用地符合土地总体规划要求的前提下，再去安排城市的各项建设，这也是城市规划的主要内容。
　　（2）从对象和范围分析
　　土地是两规的主要规划对象，但是城镇规划主要以城镇土地为规划对象，是以城镇土地组合为空间形态的城市规划区;而土地利用总体规划则是基于保持人地平衡，合理分配土地资源，确定土地利用空间布局，范围比较广，城镇建设用地、农村用地和尚未利用的土地都包括在内了。从空间范围上来看，可将城镇总体规划划分到土地利用总体规划的范围内，二者是点与面、局部和整体的关系。
　　（3）从目标和任务分析
　　城镇总体规划是为了确定城市性质、功能、发展方向和城镇规模，其目标是促进区域经济社会的发展，而土地利用总体规划的任务是辖区内的土地的开发和利用、整治与保护等，其目标是为了在满足国民经济发展对土地资源的实际需求下，针对现有的土地供给状况，确定规划年所要实现的土地利用目标。二者的关系是城镇总体规划遵循土地利用总体规划的指导意见，根据当前的环境和人口等因素合理确定城镇的规模和发展方向。
　　2、两项规划的个性特征
　　土地利用总体规划侧重于对土地的节约和保护，坚持供给制约和引导需求的基本原则，认为减少耕地的根本原因在于城市的迅速扩张，若想控制耕地减少就要控制城镇用地，这样一来，它的内容就变了，变为分解和平衡耕地占用指标，不得不说，计划性很强。
　　城镇总体规划则更侧重于发展，是在了解近期发展需求的基础上确定未来发展目标，并做好相应的用地统筹安排，同时，研究区域经济发展条件和城镇的发展方向、用地规模等，不断地适应城镇经济和社会的发展需求和人民生活日益提高的需要，对生活用地和城镇生产用地进行合理的布局，推动城镇的健康可持续发展。
　　3、两项规划的矛盾分析
　　（1）两规规划编制不协调
　　首先，在编制两规的过程中缺乏有效衔接。实际上，我国许多地方在编制土规的过程中都要强调对耕地的保护，这是对城镇扩展缺乏深入了解的表现，同样的，在编制城镇总体规划的时候，也更侧重对城镇用地功能区的划分，对土地利用缺乏整体考虑。土规编制的重点在于控制建设的用地总量，实现土地节约和利用的最大化，强调的是规划上下级的控制与协调，反映的是中央宏观调控的指导思想。但是编制城镇总体规划往往不以土规为依据。
　　其次，两规的编制内容也存在交叉性。两规在编制内容上有着很大的交叉面，导致在实际编制两规的过程中，协调性不足，就会出现重复编制内容的情况。
　　（2）出发点和目的不尽相同
　　土规的出发点是吃饭和建设，也就是保护耕地，同时，保证粮食的生产量。具体而言就是在不增加耕地面积的情况下，实现土地供需的平衡，倾向于综合的平衡。城镇总体规划的出发点是建设和吃饭。以城镇建设和发展为目标，倾向于规划过程，主要是为了达到发展城镇经济来促进社会发展的目标对规划过程进行调控。
　　4、两项规划的协调原则
　　（1）坚持规划目标一致原则
　　两规的目标虽然各有侧重，但是共同目标是要切实实现对农村土地的合理利用，节约用地，实现土地资源的可持续利用以及区域经济的可持续发展。在编制两项规划时，要根据这一共同目标，协调和落实各地的用地。
　　（2）坚持因地制宜
　　要知道每个城镇都有自己的发展现状和特点、方向等，但是，规划编制都是根据总体的规划目标，再结合城镇特点来完成的，这就会使得不同城镇的两项规划存在的矛盾也会有所差异，因此，在协调规划的一系列内容时，要坚持因地制宜。
　　5、两规的协调途径
　　（1）统一城市协调发展方向
　　若想两规在城市发展方向上实现协调统一，就要先确定城镇的性质，这对城镇的发展规模和发展方向的确定有着决定性的作用。我国国情决定了城镇发展用地理应将保护耕地列为首要考虑的问题，然后采石矶和区域发展的土地适宜性和基础设施建设需求，在保证基本农田占地的基础上，再确定发展方向。
　　（2）实现同步编制
　　在编制两规的过程中，要逐渐实现城镇规划行政部门土地行政主管部门的基期年和目标年的规范化和制度化，做到同步编制，也要在 规划的期限内对其他的相关规划进行编制，规划编制的期限是不能够随意更改的。
　　（3）人口规模预测要协调
　　人口规模的预测关系到建设用地规模的预测，实现两规的协调，首先就要实现人口统计口径的一致性，具体而言，可以參考公安局、统计局、计生委等部门的调查和统计数据。需要注意的是，统计的行政区范围必须要一致，可以以区镇的市区人口或是镇域人口等为单位，实现二者所用的基础数据的统一，这样一来，规划建设提出的人均用地指标也是科学合理的。
　　只有落实两项规划才能真正发挥出它们自身的价值。这就需要各级政府在科学发展观的指导下为实现经济发展、人口、资源、环境的协调与发展，给予两规相应的重视。此外，还应该加强对规划的宣传、社会上的监督，同时，对规划的实施效果予以评价，实现制度和管理的公开，督促政府部门的执法，有效避免实施规划过程中的违规行为，给规划的实施提供可行环境。
　　（作者单位：122000辽宁省朝阳市征地事务处）
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